Законное нормотворчество

Кандидат юридических наук, председатель Избирательной комиссии Волгоградской области Виктор Черячукин в статье, опубликованной в журнале «Гражданин. Выборы. Власть», провел анализ значения и роли нормативных правовых актов избиркомов в системе источников избирательного права. На основании обширного материала он пришел к выводу о необходимости дополнительного законодательного регулирования нормотворческой деятельности избирательных комиссий.

Особые полномочия

Автор напоминает, что за последние шесть лет ЦИК России на основании закона получила и реализовала ряд важных нормотворческих полномочий, среди которых можно выделить установление особенностей и итогов волеизъявления граждан при проведении голосования в течение нескольких дней подряд и порядок проведения дистанционного электронного голосования (ДЭГ).

При этом, как настаивает Виктор Черячукин, нормотворческая деятельность избирательных комиссий недостаточно урегулирована действующим законодательством. В частности, в статье 11 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (Закон об основных гарантиях) нормативные правовые акты избирательных комиссий прямо не упомянуты, они отнесены к общей категории «иных нормативных правовых актов о выборах, принимаемых в Российской Федерации». Однако пленум Верховного Суда в своем постановлении от 27.06.2023 среди нормативных правовых актов о выборах отдельно выделил нормативные правовые акты избирательных комиссий (помимо уставов муниципальных образований).

«Само наличие у избирательных комиссий полномочий по изданию нормативных правовых актов следует в основном из норм закона, посвященных принятию избирательной комиссией конкретных решений, которые по своему содержанию носят нормативный характер. Помимо приведенных выше примеров с многодневным голосованием и ДЭГ, можно упомянуть установление уполномоченной избирательной комиссией порядка представления и формы списка наблюдателей, порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации и ряд других», – перечисляет Виктор Черячукин.

В Законе об основных гарантиях закреплено в отношении ЦИК России ее право издавать «инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, обязательные для исполнения». При этом законом «О выборах Президента Российской Федерации» и законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрено, что ЦИК России помимо инструкций принимает и «иные нормативные акты».

Как полагает автор, «это связано с тем, что под инструкцией, как правило, понимается нормативный правовой акт, издаваемый с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта, а нормативные акты ЦИК России не всегда укладываются в это определение, порой имея более широкое содержание».

Однако в отношении иных избирательных комиссий такие указания в федеральном законодательстве отсутствуют. «Это нередко приводит к отсутствию в региональном законодательстве о нормативных правовых актах соответствующего субъекта Российской Федерации упоминания среди нормотворческих органов даже избирательной комиссии субъекта Федерации, не говоря уже о территориальных избирательных комиссиях, что на практике также может породить сомнения в их нормотворческих полномочиях. Изложенное приводит к выводу о целесообразности внесения изменений в Закон об основных гарантиях, в частности, указания в статье 11 среди нормативных правовых актов о выборах нормативных правовых актов избирательных комиссий, принятых в пределах их компетенции», – предлагает Виктор Черячукин.

Подзаконные акты

Автор напоминает, что нормативные правовые акты избирательных комиссий ввиду коллегиального характера данных органов принимаются на их заседаниях. Такие акты подлежат официальному опубликованию в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции РФ, устанавливающей, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения.

«При этом нормативные правовые акты избирательных комиссий являются классическими подзаконными нормативными правовыми актами, то есть принимаются на основании и во исполнение положений закона и не должны ему противоречить. В избирательном праве безусловно действует принцип верховенства закона, подразумевающий, среди прочего, основное регулирование организации и проведения выборов именно законом. Вместе с тем это совершенно не исключает существования нормативных актов избирательных комиссий в качестве источников избирательного права», – убежден Виктор Черячукин.

Как отмечал видный правовед Олег Кутафин: «В тех случаях, когда в законах содержится прямое указание на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, ЦИК РФ принимает акты, содержащие правовые нормы, имеющие первичный характер».

На основании анализа действующего законодательства Виктор Черячукин делает вывод, что это почти единственный вид подзаконных нормативных правовых актов, выступающих источником избирательного права: «Так, в Законе об основных гарантиях в качестве иных подзаконных нормативных актов упоминаются лишь указы президента Российской Федерации, регулирующие проведение региональных и местных выборов “в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна”, по сути, носящие экстраординарный характер и призванные восполнить законодательный пробел. Иные органы государственной власти полномочиями в этой сфере не наделены, и принимаемые ими правовые акты, затрагивающие вопросы организации и проведения выборов, либо не носят нормативного характера (например, постановления правительства РФ и высших должностных лиц субъектов Федерации об оказании содействия избирательным комиссиям при проведении выборов), либо не являются частью избирательного законодательства (например, постановление правительства Российской Федерации от 09.10.2021 №1723 “Об утверждении Правил предоставления сведений, содержащихся в едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации, в том числе перечня указанных сведений и сроков их предоставления, и перечня обезличенных персональных данных, содержащихся в едином федеральном информационном регистре, содержащем сведения о населении Российской Федерации”)».

При этом на муниципальном уровне к источникам избирательного права можно отнести лишь уставы муниципальных образований, определяющие избирательную систему того или иного муниципального образования и схемы избирательных округов, утверждаемые представительными органами местного самоуправления.

На основании этого автор делает вывод: «Такое положение дел объясняется прежде всего особым статусом избирательных комиссий в системе государственных структур, как независимых органов. Во-первых, вмешательство в их деятельность не допускается, во-вторых, к их исключительной компетенции отнесены организация и проведение выборов, в-третьих, именно им поручено принимать подзаконные нормативные правовые акты, являющиеся источником избирательного права».

Обнаружить пробел

Исследователи в сфере избирательного права указывали, что именно избирательные комиссии, реализуя законы о выборах и референдумах, первыми обнаруживают пробелы в правовом регулировании и направляют свое правотворчество на разрешение конфликтов, порождаемых некачественным законодательством, принятие решений, обеспечивающих восполнение таких пробелов. Для этого избирательные комиссии используют в том числе такой особый юридический механизм, как формирование правовых позиций, которые могут содержаться как в правоприменительных решениях (например, принятых по конкретным жалобам и иным обращениям), так и в нормативных правовых актах избирательных комиссий.

Однако Виктор Черячукин предлагает отличать от нормативных правовых актов избирательных комиссий их акты, имеющие характер разъяснений действующего законодательства и рекомендаций по его применению. Он указывает, что такие документы часто облекаются в форму методических рекомендаций и не содержат норм права, имея при этом важное методическое и информационное значение.

«Нормативные правовые акты избирательных комиссий могут быть классифицированы по различным основаниям. Одно из важнейших заключается в следующем. ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, территориальные избирательные комиссии, а также участковые избирательные комиссии, действуя как избирательные комиссии, организующие подготовку и проведение, соответственно, федеральных, региональных и местных выборов, наделены законом именно в качестве таковых рядом нормотворческих полномочий. Помимо уже упомянутых полномочий по установлению порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, это установление порядка и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и их расходовании, установление размеров и порядка выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) членам избирательных комиссий с правом решающего голоса за работу по подготовке и проведению выборов  и ряд других. Такие полномочия избирательных комиссий фактически идентичны и различаются только уровнем выборов, при организации и проведении которых они реализуются. Отдельным случаем принятия нормативного правового акта избирательной комиссией, организующей подготовку и проведение выборов, является утверждение схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов, в случае если такая схема не утверждена в установленный срок соответствующим законодательным или представительным органом публичной власти, в том числе в связи с отсутствием такого органа. Данное полномочие носит своего рода “гарантийный” характер и реализуется только в случае непринятия соответствующего нормативного правового акта уполномоченным на то органом», – указывает Виктор Черячукин.

Комиссия №1

Отдельно автор анализирует нормотворческие полномочия ЦИК России, распространяющиеся на все уровни выборов: «Помимо определения особенностей многодневного голосования и порядка проведения ДЭГ, это – установление порядка использования технических средств подсчета голосов, комплексов для электронного голосования, установление порядка использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при проведении выборов и референдума, установление порядка учета (регистрации) избирателей и некоторые другие. В этих случаях законодатель, с одной стороны, счел возможным делегировать установление общеобязательных правил поведения избирательной комиссии (не закрепляя их в законе), с другой – ввиду особой значимости и характера регулируемых общественных отношений – поручил принятие нормативных актов центральному избирательному органу, не наделяя соответствующими полномочиями иные избирательные комиссии».

Автор признает, что порой наделение ЦИК России полномочиями на принятие нормативных актов такого вида подвергается критике, в ходе которой в качестве основного аргумента приводится тезис о верховенстве закона и необходимости; в связи с этим соответствующие правила поведения закреплены именно в законе, а не в подзаконном акте. Также делается вывод о недопустимом изменении природы избирательных комиссий, то есть о фактическом их превращении из правоприменительных в правотворческие органы.

«По поводу изменения природы избирательных комиссий необходимо отметить, что они с самого начала своего функционирования в избирательной системе были наделены нормотворческими полномочиями (прежде всего, полномочиями, вытекающими из их статуса комиссий, организующих выборы того или иного уровня). Ряд вопросов, требующих правового регулирования, нецелесообразно регулировать законом ввиду их в основном технического либо организационного характера. Так, требования к технологическому оборудованию, которое используется при проведении выборов, включающие в себя, в частности, конкретные размеры кабин для голосования или форму нагрудного знака наблюдателя, вряд ли стоит устанавливать законом. Следовательно, едва ли, исходя из подобных оснований, возможно констатировать превращение избирательных комиссий из исключительно правоприменительных органов в правотворческие», – констатирует Виктор Черячукин.

Роль истории

Не оставляет исследователь в стороне и проблему допустимых пределов делегирования нормотворческих полномочий избирательным комиссиям: «Действительно, ЦИК России в последние годы получила ряд новых полномочий в сфере правового регулирования проведения выборов. Однако при этом необходимо учитывать конкретно-исторические факторы принятия законодателем соответствующего решения. Так, наделение ЦИК России полномочиями по регулированию вопросов, связанных с многодневным голосованием и его дополнительными формами, произошло на фоне быстрого распространения новой коронавирусной инфекции, что потребовало такого же быстрого принятия мер реагирования, направленных на защиту жизни и здоровья граждан. Применение ДЭГ, являющееся неотъемлемой частью цифровизации жизни общества и имевшее первоначально характер эксперимента, потребовало его “донастройки” как сложного технологического процесса через оперативное регулирование подзаконными актами – решениями Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Можно сказать, конкретный этап общественного развития потребовал наделения ЦИК России соответствующими нормотворческими полномочиями».

Автор выделяет интересную правовую позицию в этом вопросе Антона Лопатина и Ахмата Малкарова, которые в своей научной работе говорят о необходимости рассматривать вышеуказанные постановления ЦИК России как акты делегированного нормотворчества (делегированного законодательства). Обращая внимание на равную юридическую значимость и единство содержания таких форм голосования, как голосование в помещении для голосования, регулируемое нормами федерального закона, и ДЭГ, авторы приходят к выводу о необходимости их регламентации актами равной юридической силы. В связи с этим, по мнению Антона Лопатина и Ахмата Малкарова, законодатель, делегировав полномочия по установлению порядка проведения ДЭГ ЦИК России, признает в данном конкретном случае право комиссии издать нормативный правовой акт, имеющий юридическую силу, равную федеральному закону.

Слово науки

При этом Виктор Черячукин указывает, что в отечественной правовой доктрине в настоящее время проблема делегированного законотворчества не получила широкой разработки и воспринимается в основном отрицательно, что требует дальнейшего обсуждения этой темы и, возможно, апробирования делегированного законотворчества в порядке правового эксперимента.

Он отмечает наметившуюся тенденцию развития законодательного регулирования вопросов, первоначально регулировавшихся практически исключительно постановлениями ЦИК России: «В 2022 году в Законе об основных гарантиях появилась специальная статья 64¹ “Дистанционное электронное голосование”, в которую включены ряд норм, посвященных ДЭГ, которые ранее содержались лишь в постановлении Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также требования к содержанию порядка ДЭГ, устанавливаемого ЦИК России. Можно ожидать, что и вопросы, связанные с многодневным голосованием и его дополнительными формами, со временем получат дальнейшее развитие в законе. При этом, скорее всего, сохранится и потребность в подзаконном регулировании данных вопросов, вызванная необходимостью детализации соответствующих процедур».

Автор резюмирует: «Нормативные правовые акты избирательных комиссий получили свое заслуженное место среди источников избирательного права, и это место будет сохранено за ними с течением времени. Вместе с тем законодательное регулирование нормотворческой деятельности избирательных комиссий нуждается в дальнейшем развитии; необходимы научные исследования, посвященные соответствующим нормативным актам, в том числе во взаимосвязи с анализом конституционно-правового статуса избирательных комиссий».

По материалам www.rcoit.ru