Защита доверия

Проблему реализации принципа защиты доверия при разрешении избирательных споров попыталась изучить студентка Новосибирского государственного университета экономики и управления, финалистка конкурса «Атмосфера» Кристина Ромадан. В своей статье она раскрыла содержание доктрины защиты доверия и привела примеры ее реализации, представила результаты социологического исследования и обобщения судебной практики по данному вопросу.

Как констатирует автор, общественные отношения с элементом доверия существенно осложняются, если одной из сторон выступает государство. Оно взаимодействует с частными лицами с помощью институтов, степень доверия которым принято определять как доверие к власти в целом. Оценить его уровень в таких отношениях сложно, как и получить быструю и однозначную обратную связь.

«Обязанность поддержания доверия закреплена в статье 75¹ Конституции Российской Федерации, которой определена цель создания условий “взаимного доверия государства и общества”. Как правило, правовое государство нацелено на предотвращение «изоляции» от привычных правовых практик тех норм, которые составляют конституционные основы правовой системы. <…> Избирательным комиссиям придается особое значение в связи с тем, что они наделены специальным правовым статусом, определяющим их как органы, обеспечивающие доступ граждан к участию в управлении государством. В связи с этим представляется актуальным рассмотрение реализации принципа защиты доверия в рамках избирательного процесса по аналогии с другими отраслями права», – обосновывает цель своего исследования Кристина Ромадан.

Содержание принципа

Принцип защиты доверия был разработан в Германии на основе практики административного судопроизводства. В его основу легли принципы справедливости и правовой определенности. По аналогии с германской практикой доктрина развивается и в других странах континентального права.

Похожее явление в Великобритании и странах Содружества – концепция защиты законных ожиданий – имеет более выраженный процессуальный характер. Ее возникновение связывают с британской судебной практикой, а траектория развития и содержание отличаются в разных правопорядках. Так, законное, но не обязательное для органа поведение, на которое добросовестный гражданин рассчитывает, образует область законных ожиданий. В основе идеи лежат правила естественной справедливости, законность и право быть выслушанным.

В отечественной практике рассматриваемые концепции реализуются с начала нынешнего века посредством применения судами принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. А российские ученые используют понятия защиты доверия и законных ожиданий как синонимы.

Автор указывает, что особенность рассматриваемого принципа состоит в том, что его содержание не отражено в нормах общего и отраслевого законодательства, «посредством практики Конституционного Суда Российской Федерации происходит его нормативно-интерпретационная конституционализация».

«Суть принципа защиты доверия состоит в обязанности органов публичной власти согласовывать свои действия, затрагивающие правовой статус невластных субъектов, с их ожиданиями в рамках закона. Чтобы определиться с содержанием императива, необходимо уточнить: к какому публичному субъекту обращено требование – законодателю или правоприменителю? Для законодателя соблюдение принципа защиты доверия состоит в том, чтобы минимизировать ущерб от изменения правового регулирования, если нарушается стабильность положения или выгоды для некоторых лиц. Граждане вправе рассчитывать не столько на неизменность регулирования, сколько на его разумную стабильность, либо на переходный период или компенсацию», – разъясняет автор.

Кристина Ромадан в своей статье указывает, что «в правоотношениях с участием правоприменителя защита доверия предполагается при реализации усмотрения в процессе принятия органом решения в отношении невластного субъекта. Тогда требуется, чтобы действия администрации отвечали некоторым не противоречащим закону интересам лица. Поскольку при принятии решения не могут быть учтены все возможные интересы участника, принимаются во внимание, во‑первых, соответствие решения сложившейся (законной) практике, во‑вторых, добросовестность и осмотрительность лица: соблюдение установленных сроков, предоставление им достоверной информации. Более того, законные ожидания образует также полученное лицом разъяснение по существенным вопросам взаимодействия. Считается, что невластный субъект не является профессионалом и планирует свои действия, основываясь на разъяснениях компетентного органа».

Автор напоминает, что «в России, в отличие от практики той же Германии, общеправовой принцип законности всегда в приоритете – акт, принятый в интересах лица, но противоречащий закону, силу не сохранит».

В рассматриваемой категории споров, как, например, в регулировании в сфере миграции, имеет место процессуальный тип законных ожиданий. Предметом спора здесь является приобретение или сохранение определенного правового статуса лица (группы).

Борьба с нарушениями

Рассматривая конкретно специфику избирательных споров, исследователь отмечает: «Обязанность защиты доверия возлагается на избирательные комиссии как на органы, принимающие решение о допуске кандидата на выборы. Невластным субъектом в этих правоотношениях выступает кандидат или список кандидатов. Законные ожидания затрагивают организацию избирательного процесса – те ее аспекты, которые не урегулированы законом. Единый перечень критериев отнесения действия избирательной комиссии к соответствующему реестру требований о защите законных ожиданий не сформирован, так что в реальности возможно рассмотрение только отдельных случаев нарушений, выявленных на практике. Обязанность уведомления о недостатках (ошибках, опечатках) в представленных для регистрации документах, закрепленная пунктом 1¹ статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», не может быть исполнена выборочно, независимо от того, в каких именно документах кандидат допустил ошибки. Основное требование состоит в том, чтобы недостатки не имели характера преднамеренного введения в заблуждение избирательной комиссии. Неисполнение (выборочное исполнение) такой обязанности признается нарушением принципа защиты доверия, поскольку такое бездействие вызывает у лица неосновательную уверенность в том, что им не допущены нарушения, влекущие отказ в его регистрации».

Избирательная комиссия не может отказать в заверении списка кандидатов, содержащего в себе опечатки, тем не менее позволяющие установить личность выдвинутых граждан, – иное, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, нарушает принцип защиты доверия. Аналогично недопустим отказ избирательной комиссии внести изменения в сведения о кандидате при утверждении формы и текста бюллетеня, если их достоверность не вызывает сомнений.

Автор полагает, что описанные случаи схожи и определяют специфическое требование к избирательным комиссиям при осуществлении полномочий. Подразумевается, что их генеральная обязанность – обеспечение допуска кандидатов (политических партий) на выборы – первична и определяет то, каким образом должны исполняться иные предусмотренные законом требования. В этом проявляется эффективная забота о создании необходимых условий для надлежащего участия политических партий в выборах.

Кристина Ромадан отмечает: «Требования к членам избирательных комиссий, продиктованные принципом защиты доверия, сводятся, во‑первых, к надлежащей оценке фактических обстоятельств при принятии решения в отношении кандидата, во‑вторых, к добросовестности в их действиях в том смысле, что они принципиально не препятствуют допуску кандидата на выборы без достаточных оснований. В основе данного подхода лежит учет того обстоятельства, что именно на этапе первичного взаимодействия кандидата с избирательной комиссией, как правило, определяется исход кампании».

Слово за судом

Кристина Ромадан проанализировала 59 актов российских судов за период с 2013 по 2024 год, все они рассматривали избирательные споры с применением принципа защиты доверия. Из этого количества 11 – решения Конституционного Суда, каждое из которых содержит тезисы, важные для понимания сути требований к кандидатам и избирательным комиссиям. Автор изучил случаи оспаривания отказа в регистрации кандидатов, отмены решения о регистрации кандидатов, оспаривания действий в связи с организацией и проведением выборов.

Исследователь констатирует, что Конституционный Суд своими решениями фактически полностью формирует практику применения принципа защиты доверия начиная с 2013 года. Ключевые позиции Конституционного Суда представляют собой перечень законных ожиданий кандидатов. Помимо этого, с применением принципа защиты доверия решены вопросы урегулирования некоторых сроков административного и судебного обжалования решений избирательных комиссий, обосновано принципиальное соответствие нормам Конституции требований, предъявляемых к кандидатам.

Автор статьи призывает различать простое упоминание категории доверия от применения принципа защиты доверия, хотя эти практики могут показаться схожими: «Это важно не столько для того, чтобы разграничить способы адаптации идеи поддержания доверия к государству и праву, сколько для того, чтобы проанализировать и соотнести траекторию развития определенной типичной конституционно-правовой практики. Так, решения Конституционного Суда до 2020 года сформировали соответствующий значительный объем практики судов общей юрисдикции. В ней юридически значимое доверие свойственно избирателям как группе граждан. Такое нетипичное понимание определило следующую логику: граждане доверяют государству, значит, они вправе рассчитывать на такую организацию выборов, при которой условия их проведения соответствуют ключевым принципам конституционного права и не противоречат цели и смыслу процедур представительной демократии (необходимость опубликования информации об уголовном преследовании, участии в экстремистской организации; недопустимость участия в выборах лицам с непогашенной судимостью)».

Кристина Ромадан убеждена, что такой подход в целом расходится с ключевыми доктринальными позициями о субъектном составе рассматриваемых правоотношений: «С опорой на правовые позиции Конституционного Суда суды общей юрисдикции оперируют категорией доверия к праву и государству как таковой, в некотором отрыве от собственно содержания рассматриваемой концепции. В решениях Верховного Суда РФ принцип защиты доверия развития не получил. Существенную роль в вопросе его внедрения могло сыграть Постановление Пленума Верховного Суда от 27.06.2023 №24, которое уточнило порядок рассмотрения дел о защите избирательных прав, однако в нем данный принцип не отражен».

Исследователь указывает на нюансы, связанные со скоротечностью избирательного процесса: «Недопущенные или отстраненные от участия кандидаты требуют, во‑первых, признания действий избирательной комиссии незаконными (отмены соответствующих актов), во‑вторых, если выборы завершены, отмены (пересмотра) результатов голосования. Обязать избирательную комиссию принять документы и допустить кандидата на выборы можно, если решение в его пользу принято до непосредственного проведения голосования. Даже если в действиях избирательной комиссии будут выявлены признаки нарушения законных ожиданий, перевес публичного интереса потребует доказать, что допущенное в ходе избирательного процесса нарушение привело к результату, существенно исказившему действительную волю избирателей, – такое требование заключено в принципе обязательности итогов выборов, недопустимости их отмены без достаточных оснований. Это означает, что после фактического проведения голосования судебная защита прав кандидата частично теряет свою результативность. В то же время следует заметить, что иной порядок создал бы значительную нестабильность, следовательно, имеет смысл разве что сформулировать критерии “существенности” несоответствия воли избирателей фактическим результатам выборов».

Сложность отмены

Автор приходит к выводу, что судебная практика демонстрирует сложность отмены или пересмотра итогов голосования: «Если будет установлено, что кто‑либо из кандидатов отстранен необоснованно, то вопрос с допуском такого лица должен быть решен до непосредственного проведения выборов. Принятие решений и рассмотрение избирательных споров с учетом принципа защиты доверия в административном порядке снижает риск необоснованного отстранения кандидата. Необходимо проанализировать деятельность избирательных комиссий и ответить на два основных вопроса: учитывается ли принцип защиты доверия избирательными комиссиями вообще, а если это так, то какие трудности возникают в связи с его толкованием и применением?»

Исследователь приводит данные опроса, проведенного в октябре-ноябре 2024 года среди членов избирательных комиссий. В нем участвовали 3296 человек из Новосибирской и Томской областей, Алтайского края, Ямало-Ненецкого автономного округа, городов Санкт-Петербург и Москва. По результатам сделаны следующие выводы.

В целом 83,6% опрошенных указали, что знакомы с принципом защиты доверия; 75%респондентов оценили его как «реализуемый в полной мере». При этом всего 13,9% опрошенных принимали участие в разрешении избирательных споров и только 5% (190 человек) применяли данный принцип на практике.

Кристина Ромадан приходит к выводу, что, исходя из «говорящего» названия рассматриваемого явления, некоторые респонденты понимают его значение буквально. И возникает потребность ознакомления с указанной темой на профессиональном уровне. Это показывают и ответы на вопрос об осведомленности о ключевых правовых позициях высших судов по вопросу защиты доверия: с ними знакомы до 6% опрошенных.

«Внедрение принципа защиты доверия в деятельность избирательных комиссий неизбежно будет сопровождаться решением выявленных проблем: разъяснением его содержания, моделированием случаев нарушения законных ожиданий кандидатов, ознакомлением с актуальной судебной практикой, в том числе с ключевыми позициями Конституционного Суда по вопросу защиты доверия в рамках избирательного процесса», – предлагает Кристина Ромадан.

По материалам журнала «Гражданин. Выборы. Власть»

Фото с сайтов spark.ru, proholdingtorg.ru, penzainform.ru и из архива избиркома