Избирательный кодекс. Акценты

Студенты третьего курса Иркутского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова под руководством доцента кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидата юридических наук Елены Ивановой проанализировали вопросы кодификации избирательного законодательства. В прошлом номере газеты мы разместили первую часть этого исследования. В этом представляем вниманию читателей вторую часть.

Варианты субъектов РФ

Избирательное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Регионы наделены полномочиями по самостоятельному регулированию вопросов организации выборов и референдумов на своей территории. В 16 субъектах Федерации имеются свои избирательные кодексы. Для оценки перспективы создания единого кодекса Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова провели сравнительный анализ положений региональных законов и пришли к следующим выводам.

Первое. Объем правового регулирования в избирательных кодексах имеет отличия в части того, что регулирует данный акт: проведение исключительно выборов или выборов и референдума.

Например, Избирательный кодекс Белгородской области содержит в себе отдельную главу 14, которая определяет порядок проведения референдума области и местного референдума. Гарантии реализации прав граждан на участие в референдуме закрепляются в главе 15. Помимо ответственности за нарушение избирательных прав граждан при проведении как выборов, так и референдума, она устанавливает, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также избиркомов и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суде.

В Избирательном кодексе Владимирской области порядок проведения референдума также регламентируется в отдельной главе. Ответственность за нарушение избирательных прав граждан при проведении референдума прописана в главе 9, однако особенность заключается в том, что ответственность указана в общей части этого избирательного кодекса.

Кодекс Воронежской области не содержит отдельной главы, посвященной проведению референдума, в связи с чем не имеется в структуре данного нормативного правового акта соответствующей главы, посвященной ответственности за нарушение процедуры проведения референдума на территории данного субъекта. Глава 10 этого кодекса устанавливает ответственность за нарушение законодательства о выборах Воронежской области в целом.

Кодексы республик Татарстан и Башкортостан, Тюменской и Тверской областей, Приморского и Хабаровского краев регулируют исключительно избирательный процесс. В свою очередь, кодекс Алтайского края регламентирует, помимо процедуры выборов, еще и процесс организации референдума.

Избирательный кодекс города Москвы не имеет отдельных разделов или глав, посвященных проведению референдума на соответствующей территории. Данный нормативный правовой акт содержит единственную статью об ответственности. Однако по кодексу Москвы ответственность наступает за нарушение не избирательного законодательства на соответствующей территории, а за нарушение законодательства РФ о выборах. В частности, статья 90 определяет, что ответственность за нарушение настоящего кодекса устанавливается федеральными законами.

Избирательный кодекс Курской области, помимо того что регулирует региональные выборы, также включает в себя нормы, посвященные местному референдуму (глава 14). А вот Избирательный кодекс Воронежской области, наоборот, не регулирует процедуру проведения местного или регионального референдума. Порядок их проведения регламентирован Законом Воронежской области от 27 июня 2007 года «О порядке осуществления гражданской инициативы в Воронежской области».

В Псковской области избирательный кодекс также не содержит отдельных норм, посвященных регулированию процесса референдума. Структура представлена делением нормативного правового акта на общую и особенную части. Глава 8 посвящена ответственности за нарушение избирательных прав граждан. Примечательно, что эта глава находится в общей части, как и в Избирательном кодексе Владимирской области. И такое размещение главы об ответственности является наиболее правильным, по мнению исследователей. Зато критически они оценивают размещение соответствующей главы в заключительных положениях, как это сделано в Избирательном кодексе Свердловской области, который к тому же не имеет деления на части, а структурирован по разделам и главам. Данный нормативный правовой акт не содержит норм, регулирующих порядок проведения референдума. Кодекс не разграничивает процедуры проведения отдельных видов выборов органов государственной власти и местного самоуправления.

Как называть?

Вторая специфическая черта, которую отмечают исследователи Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова, – наименование нормативных актов. Акты Республики Башкортостан, Республики Татарстан, Алтайского края, Хабаровского края, Приморского края, Тверской области имеют в названии слово «кодекс». Однако акт Тюменской области именуется законом – «Избирательный кодекс (закон) Тюменской области».

Как полагают Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова, в случае включения в предмет регулирования (помимо выборного) процесса организации референдума целесообразно будет принять наименование «Кодекс о выборах и референдумах». В обоснование своей позиции исследователи упоминают о том, что избирательный процесс и процесс организации референдума – это два различных правовых явления, которые имеют разную юридическую природу. В качестве примера приводят кодекс Алтайского края, который имеет наименование «Кодекс Алтайского края о выборах и референдумах».

Молодые авторы в своем исследовании подчеркивают, что все представленные акты, за исключением Кодекса Республики Татарстан, имеют приоритет над законами субъектов РФ, поскольку в них закреплены требования о соответствии иных нормативных правовых актов в сфере организации избирательного процесса и гарантий избирательных прав граждан избирательным кодексам субъекта РФ. Также при возникновении противоречий между ними применению подлежит избирательный кодекс субъекта.

Преамбула и части

Третья особенность проанализированных документов, выявленная исследователями, – преамбула присутствует только в кодексах Республики Башкортостан, Алтайского края, Хабаровского края, Тюменской области. А в кодексах Тверской области и Приморского края ее нет.

«Однако необходимо обратить внимание, что построение кодекса без преамбулы не совпадает с законодательной техникой Федерального закона №67, который, в свою очередь, имеет преамбулу», – подчеркивают Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова.

Четвертая особенность. Разделение на общую и особенную части имеют кодексы республик Татарстан и Башкортостан, Алтайского и Хабаровского краев, Тверской и Белгородской области. Закон Тюменской области такое разграничение частей не предусматривает. Избирательные кодексы Владимирской области, Воронежской области также состоят из общей и особенной частей, которые, в свою очередь, разделены на разделы и главы. Избирательный кодекс города Москвы состоит только из глав. Более того, в нем отсутствует особенная часть. Как установили исследователи, положения Избирательного кодекса города Москвы имееют большое количество дублированных из федерального законодательства норм. Также его нормы преимущественно являются отсылочными к федеральному законодательству о выборах. Аналогичный тренд прослеживается и в Избирательном кодексе Костромской области.

Кодекс Курской области о выборах и референдумах разделен на общую и особенную части, что авторы относят к числу достоинств. В республиках Башкортостан и Татарстан нет действующих законодательных актов, регулирующих отношения в той же сфере, что и избирательный кодекс.

Возможные трудности

Как полагают Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова, принятие Избирательного кодекса РФ неизбежно поставит вопрос о его взаимодействии с избирательными кодексами субъектов. Данный вопрос потребует взвешенного решения и принятия одного из следующих вариантов: либо сохранение действия избирательных кодексов в субъектах РФ при условии приведения в полное соответствие с федеральным избирательным законодательством, либо признание избирательных кодексов в субъектах РФ утратившими силу и принятие отдельных региональных законов и (или) актов подзаконного характера по вопросам, обозначенным федеральным избирательным кодексом (муниципальные выборы, избирательные комиссии в субъектах РФ, региональные выборы и т.д.).

Авторы убеждены, что более предпочтительным является второй вариант, поскольку при наличии Избирательного кодекса РФ необходимость в подобных кодексах субъектов утрачивается.

Предполагается, что особенная часть Избирательного кодекса РФ будет посвящена отдельным видам выборов, в том числе региональным. Если избирательные кодексы субъектов РФ продолжат действовать, то в части регулирования региональных выборов они будут дублировать федеральное избирательное законодательство.

Ожидаемые итоги

Аккумулируя результаты сравнительно-правового анализа избирательных кодексов субъектов РФ, авторы приходят к таким выводам:

1) все кодифицированные акты являются результатом переработки региональных законов о выборах;

2) избирательные кодексы субъектов РФ содержат нормы общего характера, а также закрепляют общие начала регулирования в своей подсистеме (отрасли) законодательства, определяя все стадии избирательного процесса и отдельные виды выборов;

3) проанализированные кодексы субъектов РФ имеют обширную сферу действия, одновременно с этим отличаются по объему содержания.

Дмитрий Емельянцев и Татьяна Качесова уверены, что кодификация избирательного законодательства способствовала бы устранению существующих пробелов и несоответствий в регулировании электоральных правоотношений, упорядочиванию как отдельных избирательных процедур, так и организации всего избирательного процесса.

По мнению авторов, реформа избирательного законодательства неизбежна, так как современные тенденции его развития и практики применения требуют инноваций.

Представленные до настоящего времени пять проектов федеральных избирательных кодексов были направлены на систематизацию законодательства о выборах и референдуме, устранение противоречий и пробелов, а также дублирования норм. Между тем присутствовавшие в них недостатки как содержательного, так и юридико-технического характера во многом «обесценили» саму идею кодификации избирательного законодательства.

Если сейчас не сформировать должную теоретико-методологическую основу кодификации избирательного законодательства, не учесть уже имеющийся опыт правотворческих инициатив, достоинства и недостатки кодификации избирательного законодательства в субъектах РФ, то в дальнейшем существуют риски принятия и введения в действие кодифицированного акта, не учитывающего реальные потребности правоприменительной практики, сложившейся в процессе организации и проведения выборов различного уровня. Одним из наиболее перспективных способов решения обозначенной проблемы могла бы стать разработка Избирательного кодекса под эгидой ЦИК РФ как наиболее компетентного организатора и участника избирательного процесса.

Представляется, что современные идеи, связанные с разработкой избирательного кодекса, должны содержать одновременно научно обоснованный и практико-ориентированный подходы.

Фото с сайта www.tatar-inform.ru