Эволюция права

Предоставление избирательного права иностранным гражданам в зарубежных странах стало одной из тем докладов на традиционном круглом столе Избирательной комиссии Иркутской области, участие в котором принимают специалисты, занимающиеся различными аспектами избирательного права. В этом докладе, представленном юристом Екатериной Старовойтовой, прозвучали интересные факты, результаты анализа ситуации в разных странах и прогнозы. Для читателей газеты «Право выбора» мы попросили ее рассказать об этой актуальной теме более подробно.

Наблюдение за эволюцией прав

– Екатерина, судя по вашему докладу, вы проделали очень большую работу по выявлению закономерностей предоставления избирательного права иностранцам в разных странах. Как долго вы разрабатывали эту тему?

– Вопросами, связанными с избирательным правом, занимаюсь со времени поступления в аспирантуру и написания диссертации. До этого больше внимания уделяла процедурным вопросам, а сейчас, имея такую солидную базу, сконцентрировалась на правах, которые предоставляются иностранным гражданам в разных странах: интересно, что происходит у нас в этом направлении, и любопытно сравнить, как параллельно идет работа в других государствах. В настоящее время это составляет основу моих научных изысканий.

– Чем она вам интересна?

– Избирательное право с каждым годом оказывается всё важнее для людей, и меня привлекает возможность исследовать то, как происходит его эволюция на «живых» примерах. Кроме того, по этой теме много открытых источников информации, например, в свободном доступе находятся конституции стран, законы, касающиеся избирательного права. Часть из них уже переведена на русский язык, что-то сама перевожу с английского.

– Но, наверное, вам еще и любопытно, что в России почти нет такой практики?

– Иностранным гражданам в России предоставлено право голосовать на местных выборах при наличии международного соглашения по этому вопросу. На практике же данное право практически не реализуется. Хотя наделение иностранных граждан избирательными правами в демократических странах современного мира – одна из актуальных тенденций.

– А с чем вообще связано желание иностранных государств предоставлять право голоса людям, живущим в них, но не имеющим гражданства?

– Это концептуальный вопрос. Предоставление права голоса – общемировая тенденция. Она связана с тем, что неграждане страны так же, как граждане, платят налоги, вкладывают знания и силы в развитие конкретного государства, следовательно, логично и справедливо, если они также будут заинтересованы решать вопросы, которые касаются их жизни в этой стране. А решить эти вопросы можно демократическим путем на выборах или референдумах. Наделение иностранных граждан избирательными правами иллюстрирует значительные мировоззренческие изменения, происходящие относительно роли миграционных процессов и тех особых статусов, которые они порождают в условиях постепенного стирания границ между государствами.

Это одна сторона вопроса. Другая – защита прав людей, являющихся гражданами страны. Необходимо, помимо предоставления прав негражданам, сохранять и обеспечивать безопасность государства, конституционный строй. Нельзя допускать ситуации, когда, теоретически, судьбу страны могут решить те, кто приехал в нее извне.

– Были ли прецеденты, когда выборы в странах выигрывали люди, не являющиеся их гражданами?

– Да, единичные случаи. Например, в Белоруссии дважды или трижды были избраны граждане России.

– Получается, и для самих людей важно получать право голоса в новой стране?

– Безусловно. Кроме того, с каждым годом нарастает влияние общественного движения за предоставление равных избирательных прав коренным жителям и тем, кто живет в стране, имея другое гражданство. Людей агитируют отстаивать свои права, гражданскую позицию, обязательно участвовать в выборах.

Законопослушным – в первую очередь

– Какие именно права предоставляются в зарубежных странах иностранным гражданам?

– Страны, входящие в ООН, стараются предоставить право избирать негражданам. Правда, особенности этого процесса оговаривают в специальных международных соглашениях. Например, в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы от 2005 года сказано: «Все резиденты обязаны платить местные налоги, а решения местных органов власти напрямую влияют на их жизнь. Поэтому право голосовать и участвовать в качестве кандидатов в местных выборах должно быть предоставлено всем резидентам, независимо от их гражданства или национальности». Еще один важный международный документ, регламентирующий права иностранных граждан, – Конвенция об участии иностранцев в публичной жизни на местном уровне 1992 года. Статья 6 так и называется: «Право голосовать на выборах в местные органы». 

Так что правовая основа есть, но нормы международного характера крайне абстрактны. Так, в Евросоюзе на местном уровне негражданам повсеместно предоставляется возможность голосовать, и только в некоторых – возможность быть избранными. Кроме того, такое право нашим гражданам предоставляют в Белоруссии, также гражданин этой страны может быть избран в органы местного самоуправления у нас.

Чаще всего иностранцам предоставляется право участвовать в выборах низового уровня – муниципальных. Такой подход используется, например, в Ирландии, в которой граждане стран, не входящих в Евросоюз, имеют право принимать участие в выборах на местном уровне. Также возможности по реализации избирательного права на уровне муниципалитетов предоставлены в Китае, Южной Корее, Израиле, Аргентине, Колумбии, Нидерландах, Люксембурге, Бельгии.

Кроме того, в мире встречаются примеры, когда иностранцы вправе реализовывать избирательные права не только на местном, но и на более высоком уровне государственного управления. Например, в Швейцарии вопросы, касающиеся возможности и особенностей электорального участия иностранных граждан, делегированы с общенационального на региональный и муниципальный уровни. Федеральное законодательство данной страны не позволяет иностранцам принимать участие в выборах на национальном уровне, однако, например, в кантонах Невшатель, Юра, Во, Фрибур и Женева постоянно проживающим иностранцам разрешено участвовать в региональных выборах.

– Есть ли какие-то особые условия предоставления права проголосовать?

– Да, можно выделить несколько. Первое – условие оседлости, предполагающее проживание иностранца в соответствующей стране в течение определенного непрерывного срока на законных основаниях. В частности, в Венесуэле иностранцы получают право голоса на муниципальных выборах, если проживут в стране 10 лет, а в Чили и Уругвае – 5 лет. Бельгия с 2004-го, Дания с 1981-го, Люксембург с 2003-го, Нидерланды с 1983-го, Швеция с 1975 года и некоторые швейцарские кантоны – Нешатель, Во, Фрибург, Женева – предоставляют право голоса всем, кто проживает на их территории от 3 до 5 лет.

Второе условие – законопослушность, предполагает бесконфликтное нахождение иностранца не территории определенной страны. Так, например, в Чили иностранцы, достигшие 18-летия, приобретают определенные избирательные правомочия только в том случае, если не отбывают или не отбывали тюремное наказание по приговору суда. В Уругвае возможными избирателями могут быть иностранцы, характеризующиеся хорошим поведением.

Третье условие – принадлежность иностранца к определенному государству, то есть в отдельных случаях факта наличия гражданства определенной страны достаточно для приобретения лицом избирательного права в стране пребывания. Данный ценз используется, например, в Испании, где позволено голосовать гражданам Нидерландов, Дании, Норвегии и Швеции. С 1988 года такими правами в Испании наделены граждане Аргентины, с 1990-го – Чили, с 1992-го – Уругвая. В Ирландии граждане Соединенного Королевства могут также принимать участие в выборах даже на национальном уровне (кроме президентских). В Соединенном Королевстве граждане Ирландии пользуются теми же электоральными правами, что и сами граждане Соединенного Королевства, на всех уровнях: национальном, региональном и местном.

Четвертое условие – сфера деятельности. Так, в Уругвае право голоса сразу получают неграждане, занимающиеся наукой, искусством.

Вопрос с мигрантами

– Как строится процедура предоставления права голоса в разных странах?

– В большинстве стран такое право предоставляется гражданам в общем порядке, то есть его наравне со всеми включают в списки избирателей, если человек приходит и заявляет, что хочет проголосовать.

– Были случаи отказа негражданам в праве голосовать?

– Однажды Европейский суд по правам человека рассматривал один такой случай. У подавшего иск человека было гражданство государства, не входящего в еврозону. Поэтому ему отказали в праве голосовать.

– Как мировая избирательная система реагирует на кризис с мигрантами? Стараются ли не допустить их до голосования в европейских странах?

– Пока такой вопрос на законодательном уровне не рассматривается, но как юрист я думаю, что через какое-то время, если кризис усугубится, страны могут как-то ограничить права мигрантов по участию в выборах. Повторюсь, это может стать вопросом национальной безопасности. Необходимо исключить приход во власть радикально настроенных сил. Опять же здесь нужен баланс, чтобы не было нарушения демократических прав и свобод. Это сложный вопрос, требующий пристального внимания юристов.

Справка «Права выбора»

Екатерина Старовойтова – ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского. Специализируется на вопросах избирательного права и государственной гражданской службы, гражданском, трудовом законодательстве.

В 2007 году окончила факультет государственного и международного права Байкальского государственного университета экономики и права. Диплом был посвящен институционализму. В 2012 году защитила диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Тема диссертации – «Правовые презумпции в избирательном праве Российской Федерации». Научным руководителем был известный ученый и государственный деятель Виктор Игнатенко.

Сфера научных интересов: конституционное право, избирательное право.

Автор нескольких десятков научных публикаций.