Надежность систем

Российский общественный институт избирательного права подготовил аналитический доклад, посвященный зарубежной практике организации и проведения выборов. Эксперты исследовали индекс электоральной надежности – показателя правового регулирования кампаний по отдельным параметрам, обеспечивающим свободное и подлинное выявление воли народа.

Чуткое реагирование

Принцип всеобщего избирательного права является одним из основополагающих в системе международных стандартов и внутригосударственных законодательных актов о выборах. Он предусмотрен во всех международных документах, затрагивающих избирательные права граждан, и считается одной из четырех основных характеристик, составляющих систему общепризнанных принципов избирательного права.

Авторы доклада исходят из того, что приоритетными для оценки электоральной надежности являются реальные условия реализации избирательных прав граждан, фиксируемые в законодательстве и применяемые на практике.

– Иными словами, надежной избирательной системе соответствует общественно-политическая среда, в которой не только созданы, но и законодательно обеспечены возможности выражения свободной воли народа в ходе всеобщего, равного, тайного и прямого голосования, – отмечают авторы доклада.

На современном этапе действующие общепризнанные международные подходы к организации и проведению выборов предоставляют достаточно большую свободу национальным законодательным и правоприменительным органам государственной власти для реализации избирательных прав граждан.

Государства используют различные подходы к правовому регулированию выборов, демонстрируют существенные различия в практике организации кампаний, применения избирательного законодательства, разрешения спорных вопросов, снятия электоральных конфликтов и иных проблем.

По мнению экспертов, спектр нормативного регулирования организации электоральных процедур в государствах «Большой семерки» и БРИКС достаточно широк и разнообразен. Конечно же, большинство избирательных систем имеют свой национальный окрас, обусловленный историческими, национальными, социокультурными и даже экономическими условиями развития государства.

Притом эти особенности не противоречат международным избирательным стандартам, являющимся на сегодняшний день достаточно общими и относительно широкими для усмотрения законодателей.

По результатам исследования эксперты отметили неравномерную интенсивность развития избирательных систем, обусловленную неготовностью государств так называемой старой демократии реагировать на вызовы времени и оперативно отвечать на запросы общества.

– Правоприменение избирательных норм, как показало исследование, в определенных случаях может увеличивать или уменьшать индекс электоральной надежности. Это зависит от правовых возможностей организаторов выборов, эффективности реагирования на возникающие вызовы и готовности к действенным мерам самой избирательной системы государства, – говорится в докладе.

Эксперты убеждены, что избирательное законодательство государств должно чутко реагировать на запросы общества и оперативно отвечать вызовам времени.

Доказать связь

Говоря о реализации активного избирательного права, эксперты отмечают, что, например, в Германии возможности голосования лишены граждане, не имеющие квартиры, то есть те, у кого нет постоянного места жительства на территории ФРГ.

Избиратели – граждане Германии, проживающие за пределами ее территории, могут голосовать, если они до своего отъезда постоянно проживали стране не менее трех месяцев и со дня их отъезда прошло не более 25 лет.

Те граждане ФРГ, которые никогда не проживали на территории страны, должны продемонстрировать муниципалитету, с которым они наиболее тесно ассоциированы, свое знание внутриполитической обстановки в стране, а также то, что они находятся под ее воздействием. В противном случае они не вправе принимать участие в голосовании.

При этом порядок такой демонстрации законом не определен, четкие критерии не прописаны, что позволяет произвольно принимать решения о предоставлении либо непредоставлении гражданину активного избирательного права на выборах.

В Германии установлен самый короткий в европейских странах период реализации права на ознакомление со списком избирателей и его уточнение, что не обеспечивает эффективную систему регистрации избирателей. Избиратели могут ознакомиться со списками и внести в них уточнения только в течение пяти календарных дней за 20–16 дней до дня голосования.

Во Франции в соответствии с законодательными поправками 2021 года лицам с ограниченными физическими возможностями, находящимся под опекой, было предоставлено право принимать участие в голосовании. При этом из 300 тысяч лиц с ограниченными физическими возможностями только три тысячи подали соответствующие заявления о регистрации в качестве избирателей и, следовательно, впервые смогут принимать участие в голосовании на ближайших президентских выборах.

Восстановление прав

В США приобретение активного избирательного права связывают с наличием гражданства страны и проживанием на территории соответствующего штата, достижением 18-летнего возраста на день голосования на всеобщих выборах. В штате Пенсильвания установлен ценз продолжительности гражданства. Так, лицо для приобретения права избирать должно быть гражданином США как минимум в течение месяца, предшествующего дню голосования.  

Для реализации активного избирательного права в 18 штатах установлен ценз оседлости, связанный с проживанием на территории штата или соответствующего избирательного округа в течение определенного времени, предшествующего дню голосования. При этом в 14 штатах срок проживания на территории штата или округа составляет 30 дней, в двух – 28 дней, еще в двух штатах этот срок составляет по 22 дня и 20 дней.

В остальных штатах, несмотря на отсутствие прямой нормы, устанавливающей минимальный срок проживания, он фактически присутствует, поскольку принятая в США заявительная регистрация в качестве избирателя завершается в большинстве случаев за 30 дней до дня голосования. В ряде штатов этот срок уменьшен, но везде превышает 10 дней.

В отдельных штатах среди условий приобретения права голосовать указаны отсутствие регистрации для голосования, права голосования или возможности проголосовать в другом штате. В штате Вермонт обязательным условием возникновения активного избирательного права является принятие клятвы избирателя.

В Америке активно используется криминальный ценз. Лишены активного избирательного права лица, осужденные за совершение преступлений, отбывающие наказание в виде лишения свободы или имеющие судимость, а в некоторых штатах – и ранее имевшие судимость, если гражданин не прошел специальную процедуру восстановления в правах.

Такие штаты, как Мэн и Вермонт, предоставляют своим жителям, отбывающим наказание по приговору суда, в том числе в виде лишения свободы, возможность голосовать. В Айдахо, Алабаме, Аляске, Виргинии, Кентукки, Флориде существует институт восстановления в правах. Для этого необходимо специальное обращение от гражданина (автоматически после завершения отбывания наказания или погашения судимости избирательные права не восстанавливаются). Так, во Флориде апелляции подаются в исполнительный совет по помилованию через пять или семь лет после истечения срока наказания (в зависимости от состава преступления).

Процедуру восстановления избирательных прав осуществляет губернатор самостоятельно или с участием законодательного собрания штата, то есть выборного должностного лица, как правило, поддерживаемого одной из двух основных партий или являющегося ее членом, а следовательно, заинтересованного в результатах любых выборов на территории штата.

Этот фактор не обеспечивает объективное решение соответствующего вопроса, а также не в полной мере соответствует принципу разделения властей, на котором основано конституционное законодательство страны.

Ущемление индейцев

Избирать членов конгресса США могут только граждане штата. Это положение препятствует жителям ряда американских территорий принимать участие в федеральных выборах. В палату представителей конгресса избираются только представители штатов, а из участия в выборах представителей и формирования нижней палаты исключены территории, не являющиеся штатами, хотя и являющиеся составной частью территории страны, и проживающие на них граждане США, а также граждане Америки, проживающие за ее пределами.

Сенаторы и полноправные представители не избираются от федерального округа Колумбия и территорий Гуам – Виргинские острова, Американское Самоа, Северные Марианские острова и Пуэрто-Рико. Принцип всеобщего избирательного права был распространен на коренное население территории США, индейцев, лишь в 1965 году с принятием закона об избирательных правах.

– Однако до настоящего времени индейцы фактически находятся вне политической жизни страны: в президентских выборах 2008 года приняли участие около 1% индейцев, являющихся гражданами США, – обращают внимание специалисты.

Среди причин, препятствующих участию индейцев в политической жизни, называется языковой барьер. Кроме того, это связано с проблемой регистрации племенных идентификационных карт, которые принимаются не на всех избирательных участках. Решение об их использовании принимается органами местного самоуправления. Среди причин также значится проживание в отдаленных сельских районах и отсутствие доступа к местам голосования.

Выборы по-английски

Что касается пассивного избирательного права, то, например, британские политические партии не упоминаются в законодательстве, и их правовой статус не отличается от статуса любой другой добровольной организации. Поэтому закон предоставляет право выдвижения кандидатов на выборные должности отдельным гражданам или их группам. Формально любой британец, отвечающий избирательным цензам, может баллотироваться на выборах в парламент. Лишены права быть избранными граждане, постоянно проживающие за границей более 15 лет.

– Ни один из существующих международных правовых документов в сфере демократических выборов не предусматривает возможности лишения избирательного права на выборах в национальный парламент граждан государства в зависимости от их места жительства. Более того, согласно Документу Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе государства-участники гарантируют взрослым гражданам всеобщее и равное избирательное право, – утверждают исследователи.

Если выдвинутым в качестве кандидата остается только один человек, он должен быть объявлен избранным. Таким образом, норма предусматривает возможность замещения депутатского мандата в парламенте Великобритании без проведения голосования граждан и без выявления иным образом воли избирателей, что не в полной мере отвечает международным избирательным стандартам.

Согласно Копенгагенскому документу государства-участники допускают, чтобы все мандаты по крайней мере в одной палате национального законодательного органа были объектом свободной состязательности кандидатов в ходе всенародных выборов. В случае смерти кандидата до обнародования результатов выборов правовые последствия зависят от того, является ли кандидат партийным или независимым.

Так, в случае смерти независимого кандидата выборы проходят без каких-либо изменений, при этом кандидат остается в бюллетене без указания информации о его смерти. Если умерший кандидат получает большинство голосов, проводятся новые выборы, в которых участвуют те же кандидаты. Если умерший кандидат не получает большинство голосов, победителем объявляется тот, кто получил большинство.

Если только два кандидата участвуют в выборах и независимый кандидат умирает, второй объявляется победителем. В случае же смерти партийного кандидата до объявления результатов выборов незамедлительно после получения уполномоченным по выборам достоверной информации о смерти такого кандидата избирательный процесс приостанавливается, в том числе в случае, если это происходит при голосовании или подсчете голосов.

После этого проводятся повторные выборы, в которых участвуют те же кандидаты, за исключением снявших свои кандидатуры. Новые кандидаты в повторных выборах участвовать не могут, за исключением выдвижения нового кандидата от той же партии вместо умершего.

Ощутимые преимущества

Президентом Италии может быть избран гражданин страны в возрасте не моложе 50 лет. На практике итальянские лидеры являются самыми возрастными главами государства. Бывший президент Джорджо Наполитано впервые был избран на должность в возрасте 81 года, он сменил на этом посту Карло Чампи, которому было 86 лет. Серждо Маттарелле, действующему главе государства, 80 лет.

Десятилетиями и даже уже можно говорить – столетиями в США между собой соревнуются представители только двух крупных политических сил – демократической и республиканской партий. Только их представители (за редкими исключениями в самом начале становления американской государственности двести лет назад) становятся президентами США.

История американских выборов свидетельствует, что кандидаты от «третьих» партий или самовыдвиженцы на выборах главы государства имеют мизерные шансы на победу, но теоретически могут повлиять на распределение голосов между двумя основными оппонентами.

Вступивший в президентскую гонку в 1992 году в качестве независимого кандидата миллиардер Росс Перо неожиданно получил 19% голосов избирателей. Почти все они переметнулись из лагеря Джорджа Буша-старшего. Это и привело к тому, что новым главой Белого дома стал демократ Билл Клинтон, шансы которого на победу расценивались не очень-то высоко.

В целом же «третьи партии» при проведении президентских выборов и избирательных кампаний сталкиваются с такими административными барьерами, как более жесткие условия регистрации и более высокие тарифы на рекламу.

В ходе выборов депутатов бундестага в 2013 году 64 партии из 113 существующих в Германии заявили о своем намерении участвовать в кампании. К ней были допущены 44 партии, пять из которых по разным причинам отказались от участия в выборах.

С учетом разного статуса политической партии, с точки зрения условий допуска к участию в выборах реально парламентские политические партии (представленные в бундестаге или одном из ландтагов не менее чем пятью депутатами) имеют ощутимое преимущество.

Они фактически могут начинать избирательную кампанию за 15 месяцев до дня голосования, будучи уверенными в допуске их кандидатов и земельных списков кандидатов к участию в выборах. Иные политические партии также могут выдвинуть кандидатов в указанный срок, однако вопрос об их допуске будет решен соответствующим избирательным комитетом лишь за 58 дней до дня голосования.

Следовательно, только с этого момента непарламентские политические партии получат реальную возможность вести полномасштабную избирательную кампанию и собирать финансовые средства на ее проведение. Такое законодательное регулирование ставит политические партии в неравные правовые условия, и такое неравенство является чрезмерным.

Ошибка одного

На выборах президента Франции в 2022 году выдвинулись 64 кандидата, в поддержку которых подписи поставило 12751 выборное лицо. По результатам проверки документов 12 кандидатов были зарегистрированы, Остальные получили от одной до 293 подписей. Таким образом, были зарегистрированы 18,75% выдвинутых кандидатов, не зарегистрированы – 81,25%.

В Бразилии условиями реализации пассивного избирательного права являются: местожительство в избирательном округе, принадлежность к какой-либо партии. Таким образом, избранным может быть только гражданин, являющийся членом политической партии.

Не могут избираться неграмотные (ценз грамотности). Военнослужащие, внесенные в списки избирателей, могут быть избраны на должность при соблюдении определенных условий. Если они находились на службе менее 10 лет, то они должны уйти в отставку, более 10 лет – должны быть откомандированы высшим командованием и в случае избрания со времени объявления об этом автоматически переводятся за штат.

В Эстонии сохраняются жесткие требования законодательства, исключающие регистрацию кандидатов, допустивших ошибки при подаче документов. Избирательная комиссия проверяет поданные документы от кандидатов и в случае выявления ошибок принимает решение об отказе в регистрации кандидату. Если список кандидатов содержит ошибки, то весь список остается незарегистрированным. Из-за этого в Эстонии есть риски недопуска к выборам по формальным основаниям.

В Германии политические партии с точки зрения их участия в парламентских выборах обладают неравными правовыми возможностями, в том числе в части выдвижения кандидатов и сбора подписей избирателей в их поддержку, предоставления эфирного времени и печатной площади.

Законодательно приоритет отдается парламентским политическим партиям в формате «градуированного равенства». Такой подход среди прочих привилегий парламентских политических партий получил правовое признание со стороны конституционного суда ФРГ как полностью соответствующий основному закону. Вместе с тем принцип «градуированного равенства» может применяться, согласно лучшей практике проведения выборов, далеко не ко всем аспектам избирательной кампании.

По материалам roiip.ru

Фото Спенсера Платта