Между идеальным и реальным

Статья посвящена изменениям в основном законе страны, которые произошли в 2020 году и касались вопросов регулирования правоотношений между органами власти. Как устроен этот механизм и нужны ли в нем перемены, размышляет председатель Конституционного Суда, доктор юридических наук, профессор Валерий Зорькин.

Место президента

Все «институциональные» конституционные поправки нацелены на обеспечение слаженного действия органов публичной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, объединены идеей бесперебойного и эффективного функционирования публично-властных механизмов. 

В целом поправки, внесенные в главы 4–6 Конституции и относящиеся к взаимодействию ветвей государственной власти, укрепляют сбалансированность механизма сдержек и противовесов в общих рамках действующей модели публичной власти. Верховенство права и правовая демократия невозможны без разделения властей. Закрепляя этот принцип, Конституция предполагает три ветви государственной власти: законодательную, исполнительную и судебную. 

– Многие отечественные конституционалисты говорят о президентской власти как о четвертой. При этом они опираются на весьма спорную доктрину четырех властей, которая обычно связывается с именем Бенжамена Констана, отстаивавшего ее для Наполеона. Однако при таком подходе теряется смысл разделения властей (законотворчество – исполнительная деятельность – разрешение споров о праве). Три ветви – только в этом треугольнике «божественное начало права» может себя проявить как в правотворчестве, так и в правоприменении, – отмечает Зорькин.

При этом в переходный период больше нагрузок ложится на исполнительную власть, которая по природе своей наиболее активна. Об этом свидетельствует и мировой опыт. Демократия США выходила из Великой депрессии при помощи весьма авторитарного «нового курса» президента Франклина Рузвельта. Во Франции Пятую республику создавал Шарль де Голль в момент, когда слабая, фактически парламентская Четвертая республика оказалась на грани гражданской войны и государственного распада.

Конституция Пятой республики действует до сих пор. И теперь даже многие недоброжелатели Шарля де Голля признают, что тогда он спас Францию от гражданской войны. А Веймарская Германия, будучи парламентской республикой, в момент своего ослабления допустила приход к власти Гитлера.

– Возможно возражение, что нынешняя ФРГ – типичная и вполне благополучная не президентская, а парламентская республика. Но в действительности фактический правовой режим канцлерской республики в ФРГ в чем-то по силе исполнительной власти даже превосходит президентскую республику. В ФРГ канцлер из-за особенностей партийной системы не только осуществляет исполнительную власть, но и имеет фактически чуть ли не решающее значение в парламенте, – отмечает Валерий Зорькин.

Если же нет прочной партийной системы, то правительства в парламентской республике меняются, как кадры в видеоклипах. Пример – парламентская республика в Италии с ее регулярными политическими кризисами. А ведь Италия не федерация, гораздо меньше России и в социально-экономическом отношении, пожалуй, благополучнее, притом в Италии существует развитое гражданское общество и устоявшаяся партийная система. Если бы в России была парламентская республика типа итальянской, страна давно распалась бы на части.

– Но это, подчеркнем, не снимает идею трех властей. Задача государственной власти во всех трех ее ипостасях – снять конфликты и стоящие за ними противоречия, оставаясь в рамках господства права. Через призму такого подхода надо понимать и место президента в системе разделения властей, – поясняет профессор.

Задача президента как главы государства и гаранта Конституции – обеспечивать взаимодействие и согласование властей. Суды и законодатель посредством присущих им полномочий тоже принимают меры для этого, содействуют достижению согласованности, взаимодействия властей.

Исполняя функции главы государства, обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, президент в то же время (по своей юридической природе и в силу присущих ему конституционных полномочий) принадлежит к исполнительной власти. 

Строго говоря, наиболее последовательной формой разделения властей является президентская республика. Формально являясь смешанной республикой (президентско-парламентской), Российское государство с момента вступления в силу Конституции действовало скорее по модели президентской республики. И это вполне оправданно.

– В России необходима сильная государственная власть, облеченная в адекватные организационно-правовые формы. Возможность акцента, согласно Конституции, на полномочиях президента спасла Россию от государственного распада. И сейчас она спасает ее от угроз для реального суверенитета страны. Для отражения этих угроз в стране должна быть сильная президентская власть, – уверен Зорькин.

Оптимальный вариант

Некоторые авторитарные элементы практики осуществления политической власти в России обусловливаются особенностями переходного периода от неправового прошлого к правовой демократии. Они дозируются и сдерживаются Конституцией с выраженными в ней императивами права и демократии, которые должны последовательно конкретизироваться в системе законодательства.

Удержанию государственной власти в рамках права служит содержащаяся в Конституции система сдержек и противовесов. И в целом вся эта организационно-правовая конструкция отвечает требованиям сложной социальной практики. Она является оптимально возможным осуществлением идеальных принципов в конкретно-исторической реальности. 

– Как известно, политика есть искусство возможного, а строго говоря – оптимально возможного, то есть наилучшего из реально возможного. Оптимальное находится между идеальным и реальным. От того, достигается ли оптимальное состояние государства, зависит не только результативность его функционирования. От этого в конечном счете зависит судьба государства, а значит, и судьба народа, – рассуждает доктор юридических наук.

При этом государственно-организованное общество – одна из самых сложных систем, существующих на нашей планете. Нельзя пытаться искусственно подстегивать движение к идеалу правовой демократии, наращивая разрывы между правом и социальной реальностью, которую это право должно регулировать, насаждая идеальный юридический формализм без учета реальной культурной, социальной, экономической, психологической ситуации.

Бескомпромиссный юридический максимализм может стать теми благими намерениями, которые вымостят дорогу в ад социального хаоса – и тогда, как это уже бывало в истории, зловещий тоталитаризм будет встречен обществом как спасение от социального инферно. 

– Ныне Россия оказалась в условиях глобального шторма. Для того чтобы нас не накрыл девятый вал, необходимо выполнить главное условие: государство как гарант правового начала нашей жизни должно быть тем более очень тщательным в выборе оптимального применительно к соотношению между идеальным правовым принципом и очень непростой реальностью. В сложившихся обстоятельствах замена существующей конституционной конструкции государственной власти в настоящее время представляется недопустимой, – обращает внимание Зорькин.

В 2020 году в Конституцию (главы 4–6) были внесены достаточно существенные изменения. Но они лишь развивают в указанном отношении ранее установленную модель и укрепляют сбалансированность сдержек и противовесов в рамках действующей модели публичной власти.

В частности, был скорректирован механизм формирования высшего органа исполнительной власти. При назначении председателя правительства Государственная Дума была наделена правомочием утверждения его кандидатуры (а не согласия, как было прежде), а в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур ее роспуск стал из обязанности лишь правом главы государства. 

Теперь глава государства назначает на должность руководителей федеральных органов исполнительной власти (включая федеральных министров), ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, после консультаций с Советом Федерации.

В то же время председатель правительства получил полномочие представлять на утверждение Госдуме кандидатуры большей части членов правительства. Глава государства не вправе отказать в назначении на должность утвержденных этой палатой парламента заместителей председателя правительства и федеральных министров. В результате механизм взаимодействия главы государства с правительством приобрел большую логичность и прозрачность. 

Проверенная практика

Расширено и участие парламента в формировании правительства в части утверждения Госдумой по представлению председателя правительства кандидатур заместителей председателя правительства и федеральных министров. При этом конституционный законодатель предусмотрел способ разрешения ситуации, когда правительство (председатель правительства) и Госдума не в состоянии конструктивно сотрудничать в кадровом вопросе, и установил показатель невозможности такого сотрудничества – треть вакансий в составе правительства вследствие трехкратного отклонения кандидатур заместителей председателя правительства и федеральных министров. Однако достижение этого порогового значения не влечет с неизбежностью роспуск думы, принятие такого решения отнесено к дискреции главы государства.

В целом отнесение к усмотрению главы государства вопроса о том, распустить или не распустить парламент в соответствующей ситуации, являет собой дополнительную возможность достижения согласия между указанными органами государственной власти. Прежде всего в целях бесперебойной работы правительства и Государственной Думы. 

С местом президента в системе разделения властей вполне согласуется появившееся в обновленной Конституции указание на то, что правительство действует под общим руководством президента, председатель правительства организует его работу в соответствии, в том числе, с распоряжениями и поручениями главы государства, а также несет перед ним персональную ответственность за осуществление возложенных на правительство полномочий.

Эти новеллы отражают сложившуюся и оправдывающую себя в практике государственного строительства модель. Также изменения отобразили предусмотренный уже почти как четверть века законом особый порядок подчинения части руководителей федеральных органов исполнительной власти. 

Благодаря изменениям получили конституционное закрепление основные функции таких формируемых президентом государственных органов, как Совет Безопасности и Государственный Совет, причем последний ранее Конституцией не упоминался. 

Совершенствование конституционной модели разделения властей сопровождалось существенным расширением возможностей Федерального Собрания при формировании состава правительства. При этом Государственная Дума обрела более устойчивые позиции в системе сдержек и противовесов в связи с сокращением случаев, когда она подлежит обязательному роспуску. 

Усиление позиций

В российской конституционной новой истории был период, характеризующийся многочисленными нарушениями регионами в своем законодательстве федеральных правовых предписаний. Поле правового регулирования субъектов Федерации в этот период фактически расширилось до максимально допустимого в едином государстве предела, а иногда и явно переходило эти границы. 

Вполне обоснованной реакцией на это федерального центра были меры, направленные на усиление своих позиций. Это выразилось в принятии в 1999 году федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Содержание последнего с существенными изменениями было буквально через четыре года интегрировано в первый. Законы значительно сузили усмотрение регионов в правовом регулировании по вопросам полномочий и по вопросам организации системы своих органов власти.

Основные же события развернулись после вступления в должность в 2000 году нового президента. Его указом были созданы федеральные округа и определены полномочные представители президента в федеральных округах, на которых были возложены функции по реализации политики федерального центра на территории соответствующего федерального округа. Прокуратура стала проводить активную работу по проверке соответствия правовых актов регионов федеральным правовым актам.

Постепенно увеличивались кадровые возможности федерального центра как по назначению на должность, так и по освобождению от должности должностных лиц, осуществляющих полномочия на территории регионов. Чуть позже, в 2002–2003 годах, была проведена реформа разграничения полномочий между уровнями публичной власти, направленная на четкое определение их сферы ответственности за выполнение публично-значимых задач. 

При этом усиление позиций федерального центра имело надежную конституционную основу, что было в разных аспектах неоднократно подтверждено решениями Конституционного Суда. Таким образом, российский федерализм – именно в результате полноценной реализации положений Конституции – достаточно централизованный.

– Как представляется, на нынешнем этапе развития нашего государства в силу конкретно-исторических особенностей страны по-другому с точки зрения потребностей в сильном государстве быть и не может. Это не означает трансформации федерализма в унитарную модель. Просто в этом аспекте реализована та самая оптимальность государственно-правового строительства, о которой применительно к развилке между демократией и авторитаризмом уже было сказано, – поясняет Валерий Зорькин.

Функциональное единство

Заслуживает внимания и местное самоуправление. Без учета организации власти на местах и ее взаимодействия с органами власти вышестоящих уровней конституционно-правовая модель сильного государства не будет завершенной. 

– Известно, что положение статьи 12 Конституции о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти давало определенный повод к противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти, хотя было очевидным, что по своей природе органы местного самоуправления являются лишь нижним, то есть местным, локальным, звеном публичной власти. Конечно, эту формулу можно считать проявлением своеобразного конституционного романтизма периода подготовки текста Конституции, – обращает внимание Зорькин.

Однако парадокс в том, что, как можно предположить, на определенном этапе, когда федеральный центр был слабее, а регионы сильнее, эта, казалось бы, размывающая единство власти формула «работала» как раз на интересы государственного единства. Полагая себя отделенными от органов государственной власти регионов такой решительной правовой конструкцией, органы местного самоуправления, во-первых, формировали свои собственные центры силы, не давая региональным элитам сконцентрировать всю силу в одних руках для противостояния федеральному центру.

Во-вторых, они были заинтересованы в том, чтобы апеллировать в защиту своих интересов к федеральной власти, давая ей дополнительный рычаг для приведения органов государственной власти регионов в федеральные рамки. Сейчас федеральный центр стал сильнее, в такой системе сдержек и противовесов по вертикали острой необходимости нет.

– Тем не менее статья 12 Конституции остается неизменной как одна из основ конституционного строя. Это, однако, не составляет принципиальной конституционной проблемы с точки зрения функционирования публичной власти в России как единой, согласованной системы, – говорится в статье.

Вопрос о взаимодействии органов местного самоуправления с государственными органами получил разрешение в ряде постановлений Конституционного Суда. Он подчеркнул, что самостоятельность местного самоуправления в качестве основного принципа его взаимоотношений с органами государственной власти не является абсолютной, она не предполагает отрицания организационного и иных форм взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Она служит не только пределом, ограничивающим произвольное вмешательство органов государственной власти в дела местного самоуправления, но и базой для его интеграции в систему публичной власти и поддержания в ней (на основе баланса интересов) межуровневого взаимодействия. Поэтому федеральный законодатель вправе предусмотреть конкретные основания участия регионов в законодательном регулировании порядка формирования органов местного самоуправления, обеспечивая при этом необходимые гарантии, исключающие произвольное ограничение самостоятельности населения в осуществлении местного самоуправления.

Во многом такого рода правовые позиции Конституционного Суда стали базой для того, чтобы в ходе конституционной реформы 2020 года закрепить в основном законе принципы единства системы публичной власти и взаимодействия входящих в нее органов. Именно эти принципы являются стержневой основой вертикального аспекта обеспечения необходимой силы России. При этом Суд в своем заключении о конституционности закона о поправке к Конституции выявил генезис этих принципов в контексте функционального предназначения единства публичной власти.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, что во всяком случае предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан.

Суд отметил, что под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.

По материалам rapsinews.ru

Фото с сайта rg.ru