Агитация: от древности до наших дней

В своей статье правовед Олеся Попова рассматривает историю становления и развития российского законодательства в области регулирования политических агитационных правоотношений и политической агитационной деятельности. Автор проанализировала основные законодательные акты, регулирующие эту сферу.

Греческие истоки

Понятия «агитация», «политическая агитация», «предвыборная агитация» имеют глубокие исторические корни и практику. Так, например, в истории Афинского государства в VIII–VI веках до н.э. есть примеры борьбы мнений, которая велась только на стадии обсуждения избираемого кандидата. После того, как общее мнение присутствовавших начинало формироваться, вопрос ставился на голосование. То есть стадии агитации (если ее можно так назвать) и голосования были непосредственно связаны.

В Римской республике в V–III веках до н.э. агитация стала уже самостоятельным периодом избирательной борьбы. Она велась с момента внесения имени кандидата в список для голосования и до дня выборов. Наиболее распространенным способом агитации был обход избирателей самим претендентом. В этот же период появились и первые ограничения в проведении агитации. В частности, был установлен запрет на бесплатные пиры и зрелища для граждан, на подарки и раздачу денег.

По мере развития демократизма избирательных систем возникали и развивались приемы и способы завоевания голосов избирателей, в том числе и за рамками установленных порядков и правил. Примеры поиска подобных приемов можно найти в переписке Квинта Туллия Цицерона и его брата Марка Туллия, в изложении системы парламентских выборов в средневековой Англии и избирательных процедур в средневековой Франции, в описании земских соборов Русского государства в ХVI–ХVII веках.

Развитие европейских государств в ХVII–XIX веках, либерализация экономической, политической, культурной жизни требовали соответствующих изменений в системе государственного устройства, широкого доступа к управлению государством прогрессивной общественности, представителей творческих профессий, рабочих, студентов, городской бедноты. Одним из важных направлений развития законодательства стало регулирование вопросов агитации, поскольку, по свидетельствам современников, она принимала принципиально важное значение в обеспечении победы на выборах.

Именно в это время впервые делается попытка сформулировать понятие «агитация», «предвыборная агитация». Так, в энциклопедическом словаре, вышедшем в свет в 1890 году, есть такое определение: «Агитатор. В политической жизни называется лицо, подготовляющее общественное мнение для известных целей. Агитация может быть направляема и к совершенно законным, великим целям, а может быть и весьма опасна для государства, если направлена к нарушению законов и права».

Первые попытки

Что касается России, то первые попытки законодательного закрепления избирательных процедур и гарантий относятся к времени существования Новгородской и Псковской боярских республик. Так, доподлинно известно, что в Новгороде с 1136 года на народном вече избирались высшие должностные лица – князья, посадники и тысяцкие.

Анализ законодательства Российского государства с XIII до начала XX века показывает, что нормативно-правовое закрепление возможности и условий осуществления политической агитационной деятельности как таковое отсутствовало. Хотя наверняка такая деятельность велась.

Впервые в нашем государстве на законодательном уровне возможность осуществления избирательной агитации была закреплена в положении о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 года.

Документ предоставлял избирателям за месяц до даты выборов право «образовывать для совещания о лицах, достойных быть избранными, особые подготовительные собрания». При этом о времени и месте проведения таких собраний обязательно уведомлялся начальник местной полиции. Аналогичная законодательная норма содержалась и в положении о выборах в Госдуму от 3 июня 1907 года.

По требованию представителя полиции (если таковое имелось) надлежало немедленно закрыть собрание. В случае отказа к неповиновавшимся могли применяться меры вплоть до наказания согласно Уголовному уложению. «Участники публичного скопища, от коего заведомо было потребовано полицейскою властью, чтобы оно разошлось» карались арестом до трех месяцев.

Подготовительные собрания по положению от 6 августа 1905 года достаточно условно можно считать выборной агитацией, это были скорее своего рода совещания о выборах. Однако, невзирая на существенные ограничения да и вообще противоречивое отношение ученых к совещаниям о выборах 1905–1907 годов, именно в это время появившиеся в России политические партии впервые получили возможность осуществлять информационную деятельность и оказывать воздействие на избирателей.

Советский опыт

Несмотря на то, что Владимира Ленина нередко называют идеологом отечественной политической агитации и пропаганды, этот институт достаточно долгое время оставался нормативно неразработанным в советском законодательстве. Конституции РСФСР 1918 и 1925 годов предоставляли гражданам права свободно выражать свои мнения, а также свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т.п. Однако данные нормы носили скорее декларативный характер и относились к сфере более общей, нежели политическая агитация.

Кроме того, одновременно действовал декрет «О печати», согласно которому в стране вводились экстренные меры административного воздействия на печать. Документ указывал на временный характер ограничений свободы печати, однако фактически он так и не был отменен. Нормы, посвященные собственно политической агитации (выборной агитации), в законодательстве советского периода возникли в 1937 году с принятием Положения о выборах в Верховный Совет СССР.

Предусматривалось, что каждой организации, выставившей кандидата, зарегистрированного в окружной избирательной комиссии, равно как и каждому гражданину СССР, обеспечивается право беспрепятственной агитации за этого кандидата на собраниях, в печати и иными способами. Положение предусматривало единственное ограничение выборной агитации – ее не допускалось проводить на избирательном участке.

В дальнейшем в положениях о выборах в Верховный Совет СССР, утвержденных 1 октября 1945 года, 9 января 1950 года, принципиально новых норм, касавшихся регулирования избирательной агитации, не содержалось. В 1977 году в СССР право на проведение избирательной агитации впервые было закреплено на конституционном уровне.

Конституцией СССР 1977 года гражданам и общественным организациям предоставлялось право свободного и всестороннего обсуждения политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению, радио.

Аналогичные нормы появились и в конституциях республик СССР. На основе конституций были приняты союзные и республиканские законы о выборах, в которых вопросы избирательной агитации регулировались в рамках идентичных по содержанию статей с наименованием «Предвыборная агитация».

Так, общественным организациям, трудовым коллективам, выдвинувшим кандидатов в депутаты или выступившим в их поддержку, предоставлялось право беспрепятственной агитации за своих кандидатов.

Общественным организациям и трудовым коллективам бесплатно предоставлялись помещения для собраний и митингов, а также средства массовой информации для ведения предвыборной агитации. Каждому гражданину гарантировалось право участвовать в предвыборной агитации. Проведение агитации в день выборов в помещении для голосования не допускалось.

Агитировать могли граждане, общественные организации, выдвинувшие кандидатов в депутаты или выступившие в их поддержку, трудовые коллективы, выдвинувшие кандидатов в депутаты или выступившие в их поддержку. Единственной допустимой формой агитации была агитация за кандидата. А допустимым методом являлась агитация на собраниях и митингах, в СМИ. Немаловажным положительным, по мнению исследователя, моментом было законодательно гарантированное проведение избирательной агитации исключительно на бесплатной основе.

Совершенствование норм

Качественно новый подход к регулированию избирательной агитации связан с общим реформированием отечественного законодательства конца 1980-х – начала 1990-х годов. Особого внимания заслуживает утвержденное указом президента от 29 октября 1993 года Положение об информационных гарантиях предвыборной агитации.

По нему под предвыборной агитацией понимались сообщения, материалы (массовая информация), имеющие целью побудить избирателей проголосовать за или против того или иного кандидата либо избирательное объединение. Интересно, что избирательная агитация рассматривалась не как деятельность, а как некий ее результат – сообщения, материалы и т.п. В качестве агитирующих могли выступать кандидаты и избирательные объединения.

Допустимыми формами агитации были информация, имеющая целью побудить к голосованию за того или иного кандидата или избирательное объединение, информация, имеющая целью побудить к голосованию против того или иного кандидата или избирательного объединения. Перечень разрешенных методов избирательной агитации включал в себя политическую рекламу, выступление, пресс-конференцию, интервью, предвыборные дебаты, круглый стол.

Избирательная агитация могла осуществляться как на бесплатной (за счет средств государства), так и на платной (за счет собственных средств кандидатов и избирательных объединений) основе. Размер платы устанавливался равным для всех кандидатов и избирательных объединений. 6 декабря 1994 года был принят федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», определивший предвыборную агитацию как деятельность граждан, общественных объединений по подготовке и распространению информации, имеющей целью побудить избирателей принять участие в голосовании за или против тех или иных кандидатов (списков кандидатов).

Избирательная агитация рассматривалась как деятельность уполномоченных субъектов, в качестве которых могли выступать граждане России, общественные объединения. По закону разрешалось осуществлять агитацию всем, кроме членов избирательных комиссий, государственных органов и их должностных лиц (при условии, что последние не являлись кандидатами), органов местного самоуправления и их должностных лиц, не являющихся кандидатами. Что касается форм и методов избирательной агитации, то ничего принципиально нового закон 1994 года не устанавливал, а перечень методов несколько изменился.

Так, допускалось осуществление предвыборной агитации через СМИ, путем проведения предвыборных мероприятий, в числе которых указывались собрания и встречи с избирателями, публичные предвыборные дебаты и дискуссии, митинги, демонстрации, шествия, выпуск и распространение агитационных печатных материалов.

Законодатель, таким образом, разграничивал методы опосредованного (через СМИ) и непосредственного агитационного воздействия на избирателей и устанавливал специфическое для каждой разновидности методов правовое регулирование условий проведения агитации.

Запрещенные приемы

В законе 1994 года регулирование условий проведения предвыборной агитации через средства массовой информации осуществлялось ограниченно. Так, содержались соответствующие положения, касающиеся порядка предоставления только государственными и муниципальными телерадиокомпаниями эфирного времени на платной и бесплатной основе.

Обязанности по обеспечению равных возможностей для изложения предвыборных программ кандидатов и избирательных объединений возлагались только на средства массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные или муниципальные органы, организации, учреждения либо которые финансируются полностью или частично за счет средств, выделяемых из соответствующего бюджета.

Таким образом, не были определены условия предоставления иными государственными и муниципальными СМИ (помимо телерадиокомпаний) кандидатам и избирательным объединениям возможностей для осуществления агитации. Кроме того, полностью вне поля правового регулирования находились частные средства массовой информации. В соответствии с законом на них даже не возлагалась обязанность обеспечивать равные условия агитации для всех кандидатов и избирательных объединений.

Из-за законодательного пробела в избирательных кампаниях 1994–1996 годов стали активно использоваться так называемые правонарушающие избирательные технологии – специальные способы и методы информационного воздействия политиков (кандидатов) на избирателей, запрещенные законодательством либо, если не прямо запрещенные, то тем или иным образом нарушающие права и законные интересы участников избирательного процесса.

В целом, несмотря на наличие существенных недостатков и пробелов нормативно-правового регулирования, в законе были заложены основы для современного целостно-системного подхода к законодательному закреплению и регламентированию понятия, порядка, условий, форм и методов проведения избирательной агитации.

Три группы

В федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 года была предпринята попытка восполнить существовавшие пробелы. Было дано достаточно объемное определение предвыборной агитации: деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них.

Круг субъектов, обладающих правом осуществления агитационной деятельности, был расширен по сравнению с законом 1994 года. Этим правом наделялись граждане, кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, общественные объединения.

Значительно был дополнен перечень форм избирательной агитации: деятельность, побуждающая избирателей к участию в выборах; имеющая целью побудить избирателей к голосованию за тех или иных кандидатов; имеющая целью побудить избирателей к голосованию против тех или иных кандидатов.

Несколько скорректирован был перечень методов агитационной деятельности. В ранее действовавшем законе выделялись только две основные группы методов и при этом использовался довольно неудачный, по мнению автора, не исключающий двусмысленное понимание термин «предвыборные мероприятия». Понятие, по сути, включало всё то, что не считается агитацией через СМИ.

В законе 1997 года все методы подразделялись на три основные группы: через СМИ, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), путем выпуска и распространения агитационных печатных материалов.

В законе прямо указывалось, что данный перечень является открытым, то есть допускались иные установленные законом методы.

По материалам cyberleninka.ru

Фото с сайта russiainphoto.ru