Законодательные идеи

В своей статье старший преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета Николай Васюткин исследовал институт наказа избирателей. Традиционно содержание таких инициатив раскрывается через призму мероприятий, имеющих общественное значение и требующих бюджетных расходов. Однако автор предлагает дополнительно рассматривать это как форму реализации гражданами законодательных идей.

Способы закрепления

Институт наказов избирателей в нашей стране получил активное развитие в советский период, когда были проведены серьезные научные разработки по теоретическому осмыслению его правовой природы и содержания, сформировалась законодательная база и сложилась широкая правоприменительная практика. Но после развала советского государства и проведения конституционных реформ, в том числе отказа от концепции императивного мандата в пользу свободного, данный институт законодательно не был закреплен на федеральном уровне.

В настоящее время он возрождается на региональном уровне. Выделяются три способа правового закрепления и регламентации поручений избирателей. Это специальные законы о наказах избирателей (25 регионов); законы, регулирующие правовой статус депутата (республики Адыгея, Алтай, Коми и Тыва, Калужская и Нижегородская области); кроме того, вопросы, касающиеся реализации инициатив избирателей, регулируются подзаконными актами – регламентами парламента (республики Адыгея и Башкортостан) или положением о наказах избирателей, утвержденным постановлением парламента (Смоленская область).

– Региональные законодатели достаточно самостоятельны в вопросе правового регулирования наказов избирателей. Это привело к разнообразию их моделей, различным подходам к содержанию и процедуре реализации наказов избирателей, – отмечает Николай Васюткин.

«Политические» пожелания

В царской России развитие наказов избирателей пришлось на период оформления конституционной монархии с предоставлением гражданам политических прав и учреждением законосовещательного и представительного органа – Государственной Думы. Население стало активно направлять поручения депутатам Госдумы, когда поднимались актуальные для страны вопросы.

Инициативы избирателей также появились с возникновением в России первых советов в ходе революции 1905 года. Они принимались на собраниях во время выборов депутатов в виде политических и экономических требований. С 1905 по 1917 год наказы носили исключительно политический характер, были инструментом политической борьбы и пропаганды среди населения.

На первом этапе становления советского государства поручения избирателей касались политических вопросов (государственного и общественного устройства). При жизни Владимира Ленина предложения и информация, изложенные в наказах, использовались для разработки законодательных актов и принятия всероссийскими съездами советов важнейших государственных решений.

– Практика реализации «политических» наказов избирателей на этапе становления советского государства свидетельствует о том, что они выступали в роли актов правотворческой инициативы, посредством которых население воздействовало на представительные органы для принятия необходимых законодательных решений, – говорится в статье.

По мере укрепления советской власти и «большевизации» советов инициативы избирателей в значительной степени утратили свой политический характер и всё больше становились программой деятельности депутатов, партийных и государственных органов. В них содержались конкретные требования по решению хозяйственных и социально-культурных вопросов.

– Таким образом, процесс по сужению предмета и содержания поручений избирателей начался после Октябрьской революции 1917 года. Тем не менее советская власть не могла полностью отказаться от «политических» инициатив избирателей: в период построения социализма наказы политического характера уже вырабатывались партийными органами и после их обсуждения дополнялись наказами избирателей, – говорится в статье.

Серьезным недостатком решений советов по выполнению наказов являлось игнорирование в большинстве случаев общеполитических поручений. В решениях советов не отражались мероприятия по их реализации в отличие от поручений по конкретным вопросам хозяйственного и социально-культурного строительства. Инициативы с законодательными предложениями обычно не включались в планы мероприятий по выполнению наказов избирателей.

Виды наказов

В советский период была предложена классификация наказов избирателей исходя из их предмета и содержания. Выделялись общие и специальные. Под общими понимались общеполитические поручения советского народа своим представителям (депутатам), а под специальными – принятые на собрании избирателей требования депутату, имеющие определенный общественный интерес. Были также общеполитические наказы и наказы по конкретным вопросам. Вторые касались практической работы советов по руководству хозяйственным и социально-культурным строительством.

В зависимости от содержания инициатив и направления деятельности органов государственной власти поручения избирателей классифицировались на законодательные и законоисполнительные. Фактически критерием выступил конечный «исполнитель» поручений населения в зависимости от полномочий по их исполнению – либо орган исполнительной, либо законодательный власти.

– В советский период была осуществлена попытка классификации инициатив избирателей по их содержанию на общие (политические) наказы, в том числе законодательной направленности, и специальные (конкретные) наказы избирателей, затрагивающие хозяйственные и социально-культурные вопросы, которые в большинстве случаев реализовывали исполнительные органы власти. Со временем второй вид наказов избирателей был поддержан советским законодателем и начал преобладать на практике. Это объясняется несколькими факторами и причинами, – обращает внимание автор.

Во-первых, «политические» и «законотворческие» инициативы избирателей в большинстве случаев были вызваны реакцией общества на политический или социально-экономический кризис, возникавший в переломный или переходный период в государстве. В такое время наказы избирателей выступают не как институт непосредственной демократии, а как инструмент политической борьбы и пропаганды.

Во-вторых, если государственный аппарат своевременно выявляет проблемы общества и законодательные пробелы, а также оперативно и адекватно на них реагирует, то необходимость в «законотворческих» поручениях избирателей пропадает у общества. В-третьих, в условиях реализации концепции императивного мандата наказы избирателей имели императивный характер. Для представительного органа они были обязательны к исполнению в качестве актов выражения суверенной воли народа. Поэтому в случае отклонения инициатив совет депутатов обязан был обратиться к избирателям с разъяснением своих мотивов и получить от них согласие на отклонение.

В этой ситуации «политические» и «законотворческие» наказы избирателей стали неудобными для советского государственного аппарата. Только в конце 1980-х годов было принято законодательное решение о возможности отклонения поручений представительными органами.

Преимущества института

Сегодня в качестве наказов избирателей могут рассматриваться одобренные на собраниях избирателей и имеющие общественное значение поручения кандидатам в депутаты и депутатам по изменению федерального и регионального законодательства, государственных и ведомственных целевых программ (Архангельская, Курская и Ленинградская области, Карачаево-Черкесская и Удмуртская республики, Санкт-Петербург).

В Карачаево-Черкесской Республике и Санкт-Петербурге наказы избирателей направлены на изменение действующего федерального и регионального законодательства.

– Концепции законов о наказах избирателей не отрицают возможности избирателей вносить свои законодательные идеи путем реализации наказов. Например, в Республике Бурятия наказы избирателей по изменению действующего республиканского законодательства не могут нарушать Конституцию России, действующее федеральное и республиканское законодательство, затрагивать предмет ведения Федерации, – говорится в исследовании.

Утвержденные парламентом поручения граждан, которые включены в перечень наказов избирателей или в план мероприятий по их реализации, подлежат в дальнейшем обязательному включению в план законотворческой работы парламента и иных органов публичной власти (Удмуртская Республика) либо учитываются при разработке планов законопроектной деятельности парламента (Ленинградская область).

В некоторых регионах наказы избирателей включены в план мероприятий в области хозяйственного, социально-экономического и культурного развития территории, направленных на удовлетворение нужд населения, требующих бюджетных расходов. Также они могут содержать иные предложения, относящиеся к сфере деятельности региональных государственных органов (Удмуртская Республика).

– В целом предмет и содержание наказов избирателей достаточно широки, позволяют вносить предложения по реализации законотворческих идей и коммунально-хозяйственных мероприятий, а также различные предложения по деятельности органов публичной власти и развитию общественных отношений, – отмечается в статье.

Автор при этом обращает внимание, что сегодня население может реализовать свои законодательные идеи через другие формы непосредственной демократии – обращения граждан и народную законодательную инициативу.

– Однако вне сомнений институт наказов избирателей, исходя из содержания и механизма реализации, имеет преимущества перед смежными институтами по решению социально-культурных и хозяйственных задач территорий, например перед обращениями граждан. В целом региональное законодательство не исключает реализацию гражданами законодательных идей через наказы избирателей, – считает Николай Васюткин.

Главная цель

Относительно реализации гражданами законодательных идей через наказы избирателей сложилось два подхода. Первый заключается в том, что инициативы направлены на решение вопросов коммунально-хозяйственного и социально-культурного развития территории, удовлетворение нужд и потребностей населения.

– При выдвижении наказов избиратели могут вносить законодательные предложения, но такие предложения не являются наказами избирателей в строгом смысле, а представляют собою разновидность актов правотворческой инициативы. Наказы избирателей не подразумевают целенаправленную законотворческую деятельность, но при этом полученные от граждан идеи могут быть использованы депутатом для законотворчества, – поясняет автор.

Второй подход исходит из того, что инициативы избирателей изначально имели широкий предмет и содержание и включали возможность реализации гражданами законодательных идей. Это было обусловлено принципом демократизации законодательной деятельности государства, рассмотрения наказов избирателей как формы участия граждан в управлении делами государства, посредством которых выражалась суверенная воля народа.

В качестве наказов избирателей могут рассматриваться предложения по изменению действующего законодательства.

– Достаточно интересна позиция, согласно которой наказы, направленные на решение коммунально-хозяйственных и социально-культурных вопросов, не затрагивающие вопросы законотворчества, нарушают принцип разделения властей. Именно наказы избирателей законотворческого характера отвечают принципу разделения властей и представительной демократии, – считает исследователь.

Сужая предмет и содержание наказов избирателей до решения хозяйственных и социально-культурных вопросов, государство отходит от их истоков, которые включали в себя вопросы политического и законотворческого характера. Николай Васюткин уверен, что с учетом принципа демократизации законотворческой деятельности государства необходимо расширить формы реализации гражданами законодательных идей через институт наказов избирателей.

– Главной целью реализации гражданами законодательных идей через наказы является внесение предложения о необходимости совершенствования законодательства своему депутату с дальнейшим возложением на парламент задачи по разработке законопроекта и его принятию, – говорится в статье.

Поручения избирателей запускают законотворческий процесс в широком его понимании (если включать «предпроектный» этап законотворчества), являются первоначальным звеном в законотворчестве. В отличие от народной законодательной инициативы наказы избирателей более просты по их реализации и не требуют временных и материальных затрат (подготовки законопроекта, сбора подписей и т.д.), а необходимость получения одобрения на собрании избирателей доказывает их общественную значимость в отличие от персональных обращений граждан.

По материалам cyberleninka.ru

Фото с сайта ru.freepik.com