Электоральный трибунал: два в одном

Доктор политических наук, профессор Николай Гришин исследовал особую разновидность избирательных органов, которые совмещают функции как электоральной администрации, так и высшей судебной инстанции, – электорального трибунала. По его словам, это исторически первая и наиболее радикальная форма реализации идеи автономности электорального менеджмента.

Яркий эксперимент

Органы управления, которые совмещают функции электоральной администрации и высшей судебной инстанции при рассмотрении избирательных споров, – электоральные трибуналы – не очень распространены. Опыт их деятельности существует только в 17 государствах мира.

Они относятся к числу наиболее экстравагантных и парадоксальных избирательных органов. Их появление стало смелым институциональным экспериментом, в рамках которого созданы самые нетипичные в мировой практике условия для проведения выборов и разрешения избирательных споров.

Этому феномену обязана своим распространением идея независимости избирательных органов, общепринятая в современном мире. Создание первых электоральных трибуналов во второй четверти ХХ века стало отправной точкой в истории независимой модели электорального менеджмента.

Электоральные трибуналы – наиболее яркий эксперимент в истории принципа разделения властей: это единственный вид органов управления, официально получивший в некоторых странах мира конституционный статус четвертой ветви власти. Определяющим признаком электорального трибунала является наличие у одного органа власти функций по проведению выборов и функций высшей инстанции по разрешению избирательных споров.

Как правило, в законодательстве соответствующих стран содержится жесткое определение, что решения высшего избирательного органа не могут быть оспорены. Например, в законодательстве Парагвая и Бразилии указано, что решения и действия высшего трибунала электоральной юстиции могут быть обжалованы, только если они нарушают нормы конституции. В Боливии и Панаме установлено, что действия высшего электорального трибунала могут быть обжалованы только в том случае, если они затрагивают вопросы, относящиеся к компетенции конституционного суда.

Электоральный трибунал – это гибридная разновидность избирательного органа, который одновременно является и центральной избирательной комиссией, и высшим электоральным судом. По способу формирования он может быть схож как с первым (состоит из представителей политических партий), так и со вторым (состоит из судей).

Формирование избирательной администрации по образцу судебного органа и из числа профессиональных судей позволило в значительной степени обеспечить независимость и эффективность электорального менеджмента.

– Совмещение функций администрации и юстиции как внешний признак электорального трибунала является практическим проявлением фундаментальной идеи электорального трибунала. Такой идеей является максимальная независимость системы управления выборами от всех ветвей государственной власти, – говорится в статье.

Первые независимые

В настоящее время электоральные трибуналы существуют в 14 странах мира, еще в трех эта форма применялась в прошлом. Из этих 17 государств 16 относятся к Латинской Америке, единственное исключение – Турция. Электоральные трибуналы никогда не существовали в странах с устойчивой демократией.

Первый в истории электоральный трибунал был создан в 1924 году в Уругвае, последний – в 1999 году в Венесуэле. На протяжении этих лет не было какого-либо временного отрезка, в течение которого распространение этого института шло наиболее активно. Этот процесс происходит относительно равномерно. В первое десятилетие своего существования – с 1924 по 1934 год – электоральные трибуналы были созданы в четырех государствах, в течение 1990-х – в трех.

В период с 1999 по 2008 год электоральные трибуналы одновременно существовали в наибольшем числе государств – в 15. На рубеже XX−XXI веков в четырех странах мира (Никарагуа, Венесуэла, Эквадор и Боливия) электоральные трибуналы официально были признаны четвертой ветвью власти.

В большинстве стран, в которых возникали электоральные трибуналы, они были первыми независимыми избирательными органами в их истории. Кроме того, появление электоральных трибуналов в Уругвае, Чили и Бразилии стало вехой в развитии электорального менеджмента в мировой истории, поскольку впервые появились сильные и независимые избирательные органы.

Однако в некоторых случаях электоральные трибуналы возникали после других типов избирательных органов. В пяти странах Латинской Америки созданию электоральных трибуналов предшествовал опыт существования избирательных комиссий: в Перу, Колумбии, Панаме, Сальвадоре и Венесуэле. При этом в Перу и Колумбии это были первые центральные избирательные комиссии в мировой истории.

– Переход к электоральному трибуналу был связан с невозможностью эффективного выполнения избирательными комиссиями роли независимого и стабильного избирательного органа. Прежде всего, комиссии в этих странах не могли добиться фактической политической независимости от правительства или парламентских фракций, – считает автор статьи.

Существуют также примеры противоположного перехода государств от электоральных трибуналов к избирательным комиссиям. В трех странах – Перу, Эквадоре и Чили – после периода существования электорального трибунала состоялся переход (или возврат) к модели избирательных комиссий. Во всех этих случаях происходит также одновременное образование отдельного и специального электорального суда: вопросы электоральной юстиции не возвращаются обратно в суды общей юрисдикции.

Важные функции

Идея электорального трибунала заключается не только в объединении функций по проведению выборов и разрешению избирательных споров, но и в аккумулировании других чрезвычайно сильных полномочий по управлению выборами.

– По объему властных полномочий электоральные трибуналы, разумеется, сильнее избирательных комиссий. Но они были бы сильнее любых избирательных комиссий, даже если бы у них гипотетически отсутствовали права по окончательному разрешению избирательных споров, – обращает внимание профессор.

Среди функций, которые осуществляют электоральные трибуналы в разных странах мира, – регистрация избирателей. Из 14 государств мира, в которых они действуют, только в Колумбии на них не возложены обязанности по регистрации и составлению реестра избирателей. В Колумбии данную функцию выполняет отдельная служба – Национальный гражданский реестр.

Кроме того, некоторые из них отвечают за регистрацию политических партий и предоставление им статуса юридического лица, а также осуществляют контроль за их деятельностью, соблюдением внутрипартийной демократии, отвечают за финансирование политических партий и разрешение внутрипартийных споров. Трибуналы вправе аннулировать регистрацию политической партии.

Электоральные трибуналы в Латинской Америке зачастую отвечают не только за регистрацию избирателей, но и за регистрацию актов гражданского состояния. Среди полномочий также регистрация кандидатов и списков кандидатов, право аннулирования регистрации кандидатов, определение границ избирательных округов. В некоторых странах трибуналы решают вопрос о дате проведения очередных выборов и определяют календарь избирательной кампании.

Электоральные трибуналы обладают широкими полномочиями по изданию правил и инструкций и во многих странах являются субъектами законодательной инициативы по вопросам избирательного процесса.

– Таким образом, электоральные трибуналы по объему и концентрации полномочий являются наиболее сильными избирательными органами. Они превосходят самые сильные модели избирательных комиссий, существующие в странах экваториальной Африки и Средней Азии, – считает Николай Гришин.

Противовес власти

Наличие множества функций обусловливает сложную структуру электорального трибунала. В отличие от всех других типов избирательных органов, которые могут иметь небольшой аппарат, электоральные трибуналы практически всегда представляют собой масштабные бюрократические структуры, имеющие множество подразделений и подведомственных инстанций. К числу последних относятся управленческие единицы, которые сами могли бы претендовать на роль крупных органов отраслевого управления.

Департаменты по регистрации избирателей присутствуют в структуре электоральных трибуналов практически всех стран, за исключением Колумбии. Службы регистрации граждан (в частности, службы ЗАГС) обычно либо входят в состав электорального трибунала (например, в Гватемале), либо находятся у него в подчинении (в Боливии, Гондурасе и т.д.).

В тех странах, в которых трибунал отвечает за регистрацию политических партий, в его структуре присутствует соответствующий департамент. В частности, в Парагвае дирекция политических партий обладает широкими полномочиями не только по регистрации, но и по надзору за политическими партиями.

Как правило, центральный аппарат электорального трибунала насчитывает значительное количество сотрудников. В аппарате электорального суда Уругвая на центральном уровне работают 668 сотрудников. Помимо сложной громоздкой структуры на центральном уровне, электоральный трибунал отличает от всех других типов избирательных органов обязательное наличие у него подчиненных территориальных органов.

Основным противовесом всеобъемлющей власти электорального трибунала является прокуратура. В странах с электоральным трибуналом, как нигде больше, прокуратура играет исключительно значимую роль в избирательном процессе. В некоторых случаях создается особая электоральная прокуратура. В Панаме и Парагвае электоральный прокурор – это отдельный орган власти, независимый как от электорального трибунала, так и от генеральной прокуратуры. В Бразилии и Сальвадоре электоральная прокуратура входит в систему генеральной прокуратуры.

Расширение власти прокуратуры можно рассматривать как компенсационный механизм, призванный сохранить эффективность электоральной юстиции в условиях ее слияния с электоральной администрацией.

По материалам cyberleninka.ru

Фото с сайта tsje.gov.py