Ограничить нельзя оставить

Статья члена ЦИК России, кандидата юридических наук Игоря Борисова и доктора юридических наук Владимира Лысенко посвящена вопросам организации и проведения выборов в чрезвычайных ситуациях. Авторы убеждены в допустимости и даже объективной необходимости определенных регулятивных ограничений в интересах соблюдения паритета в сложившейся системе обеспечения и защиты прав и свобод человека. Но при этом должны соблюдаться общепризнанные принципы и нормы поведения.

Механизмы регулирования

Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина были и остаются основной обязанностью государства. Зачастую объективная потребность общества и государства в ограничении прав и свобод человека и гражданина вступает в противоречие с необходимостью их соблюдения согласно международным актам и обязательствам. Последние в действительности не склонны к абсолютизации и предоставляют достаточно широкую свободу усмотрения национальным законодателям в соответствии с основным законом страны.

Каждое государство, провозгласившее права человека высшей ценностью, обязано обеспечить защиту прав и свобод своих граждан всеми имеющимися правовыми средствами. Принимая меры, направленные на защиту прав и свобод, законодатель вынужден прибегать к механизмам регулирования порядка их реализации во избежание «конфликта приоритетов».

Делается это либо посредством соблюдения имманентных пределов права, либо путем такого ограничения прав, которое позволяет противодействовать экстремизму, терроризму, коррупции, помогает обеспечивать общественный порядок при проведении публичных мероприятий, включая организацию голосования.

– Конституция России исходит из аксиомы о том, что ограничения прав индивида необходимы, поскольку они являются инструментом согласования прав одного человека с интересами и правами других людей, общества, государства, а иногда и условиями осуществления государством своих функций, – говорится в статье.  

Системообразующим условием ограничения прав и свобод является требование о том, чтобы права и свободы личности ограничивались только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Непростой вопрос

Ограничивая одни права в законных интересах и правах других лиц или в интересах обеспечения других прав этих же лиц, необходимо учитывать не только соразмерность конституционным целям подобных ограничений, но и принцип пропорциональности баланса прав, гарантированных основным законом государства.

Фактически на практике приходится решать вопрос «приоритетности» прав и законных интересов человека и гражданина. Например, принцип гласности проведения выборов приходится ограничивать в связи с необходимостью защиты персональных данных избирателей и участников выборов. Принцип тайны голосования имеет приоритет перед принципом подотчетности при организации дистанционного электронного голосования.

Задача государства и его профильных органов заключается в том, чтобы обеспечить в максимально полном объеме реализацию прав граждан, в каждой конкретной ситуации исходя из баланса приоритетности и соразмерности ограничения прав гражданина и человека.

Современной истории известны случаи организации и проведения выборов в достаточной степени нестабильных ситуациях, в условиях повышенной опасности и даже при перманентно вспыхивающих вооруженных конфликтах. В Афганистане и Косове выборы проводились при активном участии ОБСЕ в по-настоящему «горячих» условиях непрекращающихся вооруженных стычек. В Ираке не утихают внутренние междоусобицы, в Венесуэле избирательным кампаниям, да и непосредственно голосованию, сопутствовали гибридные войны.

– Сегодня стоит непростой вопрос о подходах в разрешении приоритетности и допустимости регулятивных ограничений при организации политических и избирательных процессов в сложных условиях геополитического противостояния, – отмечают авторы.

Выбор приоритетов

В основу национальной безопасности России положено такое состояние защищенности, при котором прежде всего обеспечивается реализация конституционных прав и свобод граждан. Все международные акты о правах человека допускают ограничение прав и свобод как в условиях ординарного (нормального) правопорядка, так и при введении какого-либо чрезвычайного режима.

Согласно Всеобщей декларации прав человека при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

– В таких условиях важно определиться в выборе приоритетов, ибо вопрос заключается в том, являются ли глобалистскими приоритетами свобода и права человека или ценности безопасности. Это связано с тем, что в силу возникновения в нынешнем веке новых глобальных угроз человечеству всё большее значение в мире приобретают вопросы безопасности личности, общества и государства. Положительный ответ только на один из этих вопросов, заключающийся в выборе только одного из вышеназванных приоритетов, представляется сомнительным, – считают эксперты.

Исключительный случай

Свобода человека и гражданина не может существовать без ограничений по причине того, что каждый должен при реализации своих прав считаться с правами других людей для нормального функционирования как общества, так и государства. В современных реалиях зачастую проблемы приоритетов в реализации прав и свобод человека, включая вопросы безопасности личности, а не только государства, выходят на передний план при выработке управленческих решений жизни общества.

Стратегия национальной безопасности России закрепляет задачи, решение которых призвано способствовать достижению целей обеспечения государственной и общественной безопасности, исключению посягательства на основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина и одновременно – повышению уровня антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, предупреждению и пресечению террористической и экстремистской деятельности.

Естественно, отмечают авторы исследования, возникает вопрос о приоритетности поставленных задач в контексте обеспечения прав и свобод человека. Принцип верховенства основных прав человека следует признать не только одним из важнейших общеевропейских принципов естественного права, но и главенствующим среди них. Государство действует лишь в интересах человека и юридически способствует обеспечению его физической, материальной и духовной защиты, фактически создавая систему безопасности для каждого человека в отдельности и всего социума в целом.

В 2005 году на совещании ОБСЕ было отмечено, что терроризм никаким образом не может быть оправдан преследованием политических или иных целей, поскольку он приводит к жертвам среди населения и подрывает неприкосновенность человеческой жизни. Вот почему в условиях противодействия терроризму исключительность обстоятельств требует законного и контролируемого вмешательства в права и свободы, особенно если под угрозой находится безопасность большинства населения.

Ограничение прав человека допускается в исключительных случаях, когда существуют достаточные основания предполагать наличие угрозы национальной и международной безопасности и – согласно принципу наименьшего вреда – когда ограничение прав меньшинства допускается ради защиты прав большинства. Тем не менее даже в таком случае должны уважаться конкретные основные права и достоинство каждого человека, а также должен обеспечиваться надлежащий контроль со стороны государства и гражданского общества.

Поиск решения

Согласно федеральному законодательству противодействие терроризму в России базируется на принципах, важнейшими из которых, помимо прочих, являются обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина, а также важность защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности.

Конституция закрепляет и защищает две категории прав: права человека и права гражданина. Права человека принадлежат каждому человеку от природы, человек обладает ими по рождению, и они неотчуждаемы. Политические права и свободы не относятся к этой группе. В Конституции закреплен широкий круг личных прав человека, к которым относятся право на жизнь, защиту своей чести и доброго имени, на свободу и личную неприкосновенность, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.

Ограничения этих прав могут осуществляться только в случаях, установленных федеральным законом и на основании судебного решения. Международная практика свидетельствует, что правовые и правоприменительные системы государств также ищут оптимальные пути сохранения «полного пакета» политических прав и свобод, включая избирательные, даже при угрозе террористических атак, экстремистских вылазках и других чрезвычайных ситуациях.

– В критических ситуациях, в том числе в ходе борьбы с экстремизмом и терроризмом, для государств очень важно не отступать от своих обязательств, установленных нормами о правах и свободах человека и международным правом, обеспечивая реализацию прав и свобод в максимально полном объеме, – говорится в исследовании.

Международный опыт

Международная электоральная практика реализации избирательных прав в чрезвычайных ситуациях наглядно демонстрирует применяемый достаточно широкий спектр мер, направленный на обеспечение политических прав и свобод в нештатных ситуациях.

Законодательство ряда зарубежных государств, прежде всего государств региона ОБСЕ, регулирует вопросы проведения голосования избирателей в условиях чрезвычайных ситуаций. При этом законодательно регламентируются в том числе такие вопросы, как порядок принятия решения о прекращении голосования избирателей в помещении избирательного участка, эвакуации избирателей и избирательного участка, определение субъектов, правомочных принимать решения об эвакуации избирательных участков, порядок перемещения голосования избирателей на близлежащие избирательные участки либо восстановления процедуры голосования после устранения чрезвычайных причин, вызвавших эвакуацию избирательного участка.

В некоторых государствах регулирование указанных вопросов в целях обеспечения единообразного применения положений законодательства осуществляется также нормативными и иными актами центральных избирательных органов. При этом в законодательстве закрепляются различные модели, в рамках которых осуществляется наделение соответствующих государственных и иных органов и (или) руководителей соответствующих избирательных органов полномочиями по принятию решения об эвакуации избирательных участков в случае, в частности, стихийных бедствий, пожаров, террористической угрозы.

В одних государствах закрепляется положение о том, что правом принятия решения об эвакуации избирательного участка наделены как уполномоченные лица соответствующих правоохранительных органов, так и руководители избирательных участков, которые в случае наступления чрезвычайных обстоятельств вправе самостоятельно принимать решения о прекращении голосования избирателей в помещении избирательного участка, эвакуации избирателей и избирательного участка, определении субъектов, правомочных принимать решения об эвакуации избирательных участков, перемещении голосования избирателей на близлежащие избирательные участки, а также о восстановлении процедуры голосования после устранения чрезвычайных причин, вызвавших эвакуацию избирательного участка.

В других государствах решение вопросов об эвакуации избирательных участков в чрезвычайных условиях предоставлено уполномоченным лицам соответствующих правоохранительных органов, либо решение указанных вопросов осуществляется в рамках взаимодействия уполномоченных лиц соответствующих правоохранительных органов и руководителей соответствующих избирательных органов.

Защита выборов

В законодательстве ряда государств закреплены и иные модели наделения соответствующими полномочиями должностных лиц государственных или иных органов либо руководителей центральных электоральных органов, либо соответствующих вышестоящих избирательных органов по принятию решений об эвакуации избирательных участков в случаях стихийных бедствий, пожаров, террористической угрозы.

На практике сообщения о чрезвычайных ситуациях, прежде всего о террористической угрозе, поступают в участковые или иные избирательные органы, правоохранительные и другие специализированные органы и организации главным образом по таким каналам, как телефон, социальные сети, а также в результате бдительности избирателей и сотрудников избирательных органов.

При возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных прежде всего с террористической угрозой, избирательные участки эвакуируются, при этом голосование избирателей может быть продолжено на соседних избирательных участках либо на временно оборудованном избирательном участке, а при выявлении отсутствия террористической угрозы вновь возвращено в помещение для голосования «родного» избирательного участка.

Некоторые избирательные органы размещают на своих сайтах либо в социальных сетях информацию о новом «временном» месте голосования избирателей – соседнем избирательном участке (в связи с эвакуацией «родного» избирательного участка), а также номера телефонов или иных коммуникационных устройств для информационных контактов.

При этом в некоторых случаях голосование избирателей может быть перенесено на другой календарный день. И для такого «экстремального» голосования может быть образован отдельный временный избирательный участок либо по решению уполномоченного органа, в том числе суда, время голосования избирателей может быть продлено.

Законодательство зарубежных государств регулирует порядок нахождения представителей правоохранительных органов и вооруженных сил страны в помещениях избирательных участков в условиях чрезвычайных ситуаций. При этом используются различные модели такого регулирования.

В одних государствах хотя законодательно закреплено, что правоохранительные органы и вооруженные силы страны обеспечивают безопасность избирательного процесса, в том числе процесса голосования избирателей, указанные лица не могут находиться непосредственно в помещении для голосования избирательного участка, однако могут прибыть туда по указанию руководителя участка.

В других государствах законодательство прямо закрепляет положение о том, что правоохранительные органы и вооруженные силы страны, обеспечивая безопасность избирательного процесса, могут находиться непосредственно в помещении для голосования.

Минирование, пожар, ураган

Во время проведения 23 мая 2019 года выборов депутатов Европейского парламента от Великобритании на одной из строительных площадок, расположенных в непосредственной близости от помещения для голосования, была обнаружена бомба времен Второй мировой войны. По решению руководителя избирательного участка голосование было прекращено, избирательный участок эвакуировали. При этом по решению руководителя участковой избирательной комиссии избиратели были перенаправлены для продолжения голосования в другое помещение.

На промежуточных выборах в конгресс США в Лос-Анджелесе 4 ноября 2014 года полиции стало известно о минировании помещения для голосования. По указанию уполномоченного представителя полиции участок был незамедлительно закрыт, избиратели и сотрудники участка были эвакуированы, а зона вокруг участка была оцеплена сотрудниками правоохранительных органов.

Во Франции 23 апреля 2017 года в первом туре голосования на президентских выборах в городе Безансон на стыке территориальных границ двух избирательных участков был обнаружен угнанный неизвестными и оставленный с работающим двигателем легковой автомобиль. Он находился в 50 метрах от здания школы, где проводилось голосование избирателей. При наличии подозрений со стороны избирателей, что данный автомобиль мог быть заминирован, в известность была поставлена полиция и вызваны специалисты-взрывотехники.

По указанию уполномоченного представителя полиции избирательный участок был незамедлительно закрыт, а избиратели и сотрудники участковых избирательных бюро были эвакуированы. После того, как было установлено, что припаркованный автомобиль не представляет какой-либо опасности, голосование было возобновлено.

В Бельгии при проведении выборов 14 октября 2014 года в городе Тонгерен на одном из участков прозвучал сигнал о пожаре. Руководитель избирательного участка принял решение о его временной эвакуации. Было прекращено голосование избирателей, которых незамедлительно удалили из помещения для голосования, начался вынос избирательной документации и технологического оборудования. При установлении факта ложного срабатывания сигнала о пожаре голосование возобновилось.

В Канаде 13 октября 2019 года на досрочном голосовании из-за урагана произошел обрыв линий высокого напряжения и 13 избирательных участков в городе Виннипеге и его пригородах было обесточено. В связи с этим было принято решение о прекращении голосования избирателей и об эвакуации избирательных участков. При этом для избирателей был открыт временный избирательный участок, а голосование перенесено на следующий день. Для участия в нем эвакуированные избиратели должны были зарегистрироваться непосредственно в помещении для голосования.

По материалам журнала «Гражданин. Выборы. Власть»

Фото с сайта interieur.gouv.fr