Перестроечная реформа

Доктор юридических наук, профессор Юрий Шульженко в своей статье проанализировал реформу конституционного контроля в СССР в период перестройки. По его словам, в годы перестройки шел активный поиск оптимального, эффективного варианта системы органов конституционного контроля. Всё сводилось к желанию сосредоточить верховенство в этой области в руках парламента, создать и иметь своего рода вспомогательный парламенту орган.

Устранить недостатки

События 1985–1991-х годов в СССР имели поистине глобальное значение и для страны, и для всего мира. Это был период так называемой перестройки, когда методы, подходы, решения имели ярко выраженный, отработанный социалистический характер. Она инициировалась «сверху» и была начата в условиях, когда действовавшая в СССР система фактически исчерпала себя и требовалось принятие реальных, кардинальных решений в условиях сложившейся в стране в 1980-х годах достаточно сложной социально-экономической ситуации.

Перестройка охватила все стороны жизни советского общества – экономическую, социальную, политическую, национальную, правовую и др. Фактически во всех них стали проводиться глобальные по масштабу и целям реформы. Однако конечный результат свидетельствует о том, что советская перестройка провалилась.

Но нельзя считать, что все проводившиеся в годы перестройки реформы были неудачны. Ряд из них дали весьма положительный результат и получили дальнейшее применение и развитие. Это, по мнению автора, в полной мере относится к реформе правовой охраны Конституции России в целом и к реформе такого ее главнейшего института, как конституционный контроль, в частности.

Необходимость проведения реформы конституционного контроля была обусловлена в первую очередь существенными проблемами, недостатками, неэффективностью, формальностью последнего. До перестройки старых традиций фактически не было, и состояние конституционного контроля в Советском Союзе было неудовлетворительно. Многие конституционные нормы не соблюдались, игнорировались, грубо и бесцеремонно нарушались. Не Конституция СССР, а документы КПСС, подчас и высказывания партийных, государственных лидеров были основным документом в стране.

В связи с этим важной задачей перестройки стала ликвидация недостатков, совершенствование конституционного контроля, что рассматривалось в качестве одного из основополагающих условий создания в стране правового государства. И именно на это в первую очередь была направлена реформа конституционного контроля.

Поэтапная работа

Для реформы конституционного контроля характерны два основных момента: во-первых, поиск оптимального варианта системы органов в данной области, во-вторых, курс на создание специализированного органа конституционного контроля, сосредоточение в его руках основных функций в этой области. Реформа осуществлялась в несколько этапов.

В основе первого этапа лежал принятый 1 декабря 1988 года Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». Его сердцевину по проблематике конституционного контроля, в частности, составляли положения, сформулированные на XIX Всероссийской конференции КПСС, состоявшейся в июне – июле 1988 года.

На основе опыта первых лет советской власти планировалось внести существенные изменения в систему высших органов власти. Цель – более широкое представительство трудящихся в высшем органе власти через создание нового органа, а именно Съезда народных депутатов.

Также планировалось создание в структуре верховной власти комитета конституционного надзора СССР, которому предоставлялись бы определенные полномочия и в первую очередь – следить за соответствием Конституции иных правовых актов. Этот орган рассматривался также в качестве дополнительного гаранта контроля за всеми должностными лицами любого ранга.

В отечественной юридической науке велись споры о том, что должен представлять собой специализированный орган правовой охраны Конституции СССР. В первые годы перестройки такие споры значительно усилились и приобрели острый характер. Были представлены три точки зрения: конституционный контроль возлагается на Верховный суд и на общие суды – американская модель; создание Конституционного суда – европейская, австрийская модель; создание при парламенте специального комитета (комиссии) по конституционной законности.

Споры о сущности

Результатом первого этапа реформы стала новая структура высших органов власти на уровне Союза ССР. Прежде всего создается Съезд народных депутатов, за которым закрепляются важнейшие, основополагающие полномочия по конституционному контролю, например, право принятия Основного закона СССР, внесения изменений в него. Функциями конституционного контроля были наделены также Верховный Совет и его Президиум.

Органом конституционного надзора должен был стать комитет конституционного надзора СССР. Он не имел права отмены актов, которые не соответствовали Конституции, законам, и наделялся главным образом надзорно-консультативными полномочиями. Данный орган предполагалось создать на I Съезде народных депутатов в мае – июне 1989 года. Но из-за разногласий этого не произошло. В связи с этим принятие решения было перенесено на более поздние сроки. Принят также соответствующий акт о создании комиссии, задачей которой стала разработка проекта закона о конституционном надзоре.

Однако споры о сущности специализированного органа правовой охраны Конституции не утихали и вспыхнули с еще большей силой, что нашло отражение, в частности, в ряде официальных документов КПСС. Так, в сентябрьской Платформе КПСС по национальной политике партии в условиях современности 1989 года говорилось о том, чтобы наделить комитет конституционного надзора правом разрешать споры между органами власти и управления СССР и союзных республик, между субъектами Федерации. В августовской Программе КПСС по национальной политике 1989 года подчеркивалось, что указанное полномочие данный орган должен выполнять, действуя как Конституционный суд.

Второй этап связан с II Съездом народных депутатов, состоявшимся в конце 1989 года. Вопросы конституционного контроля, надзора заняли на нем центральное место. Приняты два важнейших правовых акта: Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР» и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Именно они предоставили комитету конституционного надзора наряду с надзорными такие мощные полномочия, как контрольные.

Начинает формироваться состав комитета. Первоначально II Съезд народных депутатов избрал председателя комитета, его заместителя. Далее Верховный Совет избрал остальных членов данного органа. Первое заседание комитета состоялось 16 мая 1990 года. Конечный результат – новая, весьма громоздкая система органов конституционного контроля, включающая Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, комитет конституционного надзора. Она в значительной мере была аналогичной той, которая существовала до 1989 года. Фактически все функции по конституционному контролю были сосредоточены в руках парламента.

Четырехзвенная система

Третий этап реформы связан с III Съездом народных депутатов, состоявшимся в марте 1990 года, на котором был принят Закон СССР «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». Верховный Совет утратил ряд полномочий, а Президиум Верховного Совета – все полномочия по конституционному контролю. В результате упростилась система органов конституционного контроля, она перешла на трехзвенный уровень: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, комитет конституционного надзора.

Начало четвертого этапа реформы было положено на IV Съезде народных депутатов, состоявшемся в декабре 1990 года, где был принят Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР (Основного закона) в связи с совершенствованием системы государственного управления». Он достаточно четко определил статус президента в деле правовой охраны Конституции.

Деятельность президента на практике была весьма активной, но характер правового регулирования был расплывчатым. Фактически всегда возникал вопрос: это конституционный контроль или конституционный надзор? Закон об изменениях Конституции ликвидировал этот пробел, предоставив президенту полномочия в сфере конституционного контроля. Результат – четырехзвенная система органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, президент, комитет конституционного надзора.

Главное место в этих реформах занимает создание специализированного органа – комитета конституционного надзора. Он включал 27 членов, которые избирались Съездом народных депутатов сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права. Исходя из того, что СССР представлял собой федеративное государство, в комитет входил один представитель от каждой союзной республики и четыре от всех автономных образований.

Для членов комитета отсутствовали возрастные рамки. По сути, это был прежде всего правовой орган, однако не было требования юридического образования, стажа работы в органах правового характера. Не было ясности в вопросе о том, могли ли члены комитета быть руководителями в государственных органах, партийных, общественных организациях. Такой подход, с точки зрения автора, обусловливался стремлением руководства страны превратить комитет в орган формальный, служащий интересам лиц, стоявших на вершине власти, а не в орган, гарантирующий эффективную правовую защиту Конституции, а также права и свободы советских граждан.

Комитету был предоставлен ряд существенных полномочий, которые можно разделить на четыре основные группы: рассмотрение вопросов о соответствии Конституции проектов законов, иных актов; рассмотрение разногласий между СССР и республиками, между союзными республиками, между субъектами Федерации и иными национально-государственными, национально-территориальными образованиями; полномочия законодательной инициативы комитета; полномочия, касающиеся смещения президента с его должности.

По материалам jrpnorma.ru

Фото с сайта russiainphoto.ru