Поиск разумного баланса

Статья кандидата юридических наук Романа Хертуева посвящена системе формирования администрации муниципального образования с участием представительного органа. По мнению автора, в России в этой части сложилась достаточно противоречивая практика. Поэтому, считает исследователь, рассматриваемый вопрос необходимо урегулировать централизованно – на уровне федерального закона. Это позволит обеспечить единообразный порядок реализации схемы в масштабах всего государства.

Противоположная тенденция

Местное самоуправление в России устроено таким образом, что ключевое место в системе органов местного самоуправления занимает глава муниципального образования. Именно он реализует основные векторы муниципального управления, и от него всецело зависит состояние муниципального хозяйства.

Формируемая главой муниципального образования местная администрация отвечает за такие ключевые направления деятельности, как управление и распоряжение муниципальным имуществом, разработка и исполнение местного бюджета, организация хозяйственно-бытового обслуживания населения, осуществление муниципального контроля, управление в сферах землепользования и градостроительной деятельности и т.д.

Такое положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления предполагает наличие его персональной ответственности за осуществление своих полномочий. В данном случае речь идет как о ретроспективной конституционно-правовой ответственности главы муниципального образования, так и о неправовой (политической) ответственности главы муниципального образования. В правовой доктрине такая организационная модель местного самоуправления получила наименование «сильный мэр – слабый совет».

Одновременно с этим в системе местного самоуправления намечается тенденция, движущаяся в «противоположном» направлении, суть которой заключается в усилении роли представительного органа муниципального образования. В 2009 году в российском праве появился институт удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа.

С 2015 года прямые выборы мэров отдельных крупных городов были заменены на избрание мэра депутатами представительного органа из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Наконец, представительный орган вправе назначать на должность главу местной администрации по контракту (сити-менеджер).

– Кроме того, зачастую депутатами представительного органа выступают представители местного бизнес-сообщества, успехи которых напрямую зависят от реализуемой местной администрацией финансово-бюджетной, земельной, градостроительной политики. Поскольку интересы таких депутатов нередко не совпадают с вектором деятельности местной администрации, то в результате такого «диссонанса» возрастает запрос на усиление роли представительного органа в системе местного самоуправления, – говорится в статье.

Усиление контроля

Представительный орган постепенно начинает себя позиционировать в качестве самостоятельного и независимого органа местного самоуправления, способного осуществлять собственную политику в рамках действующего законодательства. В первую очередь это проявляется в усилении контроля со стороны представительного органа за главой муниципального образования и местной администрацией, а также в закреплении отдельных ключевых распорядительных полномочий за представительным органом.

– Такой подход вполне согласуется с принципом самостоятельности и независимости органов местного самоуправления во взаимоотношениях по «горизонтали», т.е. между собой. Однако неразвитость системы общественных отношений в этой сфере приводит к тому, что представительный орган всё сильнее погружается в область исполнительно-распорядительной деятельности, – считает Роман Хертуев.

В результате он проявляет попытки «завладеть» полномочиями, которые институционально и организационно не должны входить в его компетенцию (например, полномочия по принятию решений о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что к исключительной компетенции представительного органа относится определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий.

Из этого следует, что именно представительный орган самостоятельно устанавливает, какой орган местного самоуправления вправе принимать решения о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества. Однако, реализуя данное полномочие, представительный орган не может закрепить полномочия по принятию указанных решений непосредственно за представительным органом по нескольким причинам.

Во-первых, представительный орган является, в первую очередь, правотворческим органом, для которого осуществление распорядительной деятельности является нехарактерным. Во-вторых, с принятием управленческих решений о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества процесс создания муниципального предприятия или предоставления муниципального имущества не заканчивается.

Так, помимо принятия решения о создании муниципального предприятия, необходимо также осуществить комплекс действий по закреплению муниципального имущества за предприятием, по назначению руководителя предприятия и заключению с ним трудового договора, по составлению и утверждению устава предприятия, штатного расписания и т.д.

В свою очередь, предоставление муниципального имущества также требует проведения торгов (если отсутствуют основания предоставления муниципального имущества без торгов), подписания договоров о предоставлении муниципального имущества, актов приема-передачи имущества и т.д.

Таким образом, в указанных случаях полномочия распорядительного характера не могут быть закреплены за иным органом местного самоуправления, кроме как за местной администрацией.

Спорное полномочие

В практике муниципального нормотворчества встречаются отдельные случаи, когда невозможно однозначно определить, что соответствующее полномочие может быть закреплено за представительным органом. Такая неопределенность стала возможной благодаря норме федерального закона, согласно которой перечень полномочий представительного органа может быть расширен уставом муниципального образования. Одним из таких «спорных» полномочий является возможность представительного органа участвовать в назначении на должность отдельных должностных лиц местной администрации.

Уставом Ульяновска установлено, что первый заместитель (первые заместители) главы города, заместители главы города, главы администраций районов города назначаются главой города по согласованию с думой.

Согласно Уставу Воронежа заместители главы администрации, руководители органов администрации, осуществляющих функции по управлению средствами бюджета, объектами муниципальной собственности и по обеспечению муниципального заказа, руководители территориальных подразделений администрации городского округа (районных управ) назначаются на должность главой городского округа по согласованию с думой.

Уставом Зиминского городского муниципального образования Иркутской области установлено, что первый заместитель мэра, заместители мэра являются должностными лицами администрации города, назначаемыми и освобождаемыми от должности мэром по согласованию с думой. Аналогичные положения также предусмотрены уставами Пскова, Таганрога, Ростова-на-Дону, Кирова, Курска, Майкопа, Бийска, Новороссийска.

Таким образом, в некоторых муниципальных образованиях действует практика согласования назначения на должность отдельных должностных лиц местной администрации со стороны представительного органа. При этом комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы высказался о законности согласования с представительным органом кандидатур руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации.

Противоречивая практика

Несмотря на сложившуюся нормотворческую практику муниципальных образований и позицию комитета Государственной Думы, судебная практика последовательно признавала незаконными положения уставов муниципальных образований, которые предусматривали институт согласования представительным органом кандидатур должностных лиц местной администрации.

Так, Устав Кызыла (Республика Тыва) ранее предусматривал, что к полномочиям Хурала представителей относится дача согласия на назначение на должность первых заместителей и заместителя мэра, главного архитектора города и начальника Департамента финансов мэрии по представлению мэра. Однако решением Верховного Суда Республики Тыва и апелляционным определением Верховного Суда России указанное положение было признано недействующим.

В качестве обоснования Верховный Суд РФ указал, что из буквального толкования федерального законодательства следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами.

Поскольку на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления, то указанное положение устава является незаконным. Аналогичные решения были приняты Верховным Судом РФ по положениям уставов иных муниципальных образований.

Таким образом, в России сложилась противоречивая практика, когда в одних муниципальных образованиях, уставы которых не были в установленном порядке оспорены в суде, представительный орган согласовывает назначение на должность отдельных должностных лиц местной администрации, а в других муниципальных образованиях, положения уставов которых были признаны судом недействующими, такое согласование запрещено.

– С учетом особой значимости круга регулируемых общественных отношений полагаем, что вопросы формирования местной администрации с участием представительного органа необходимо урегулировать централизованно – на уровне федерального закона, чтобы обеспечить единообразный порядок формирования местных администраций в масштабах всего государства, – отмечается в статье.

Мягкое влияние

Федеральный закон о местном самоуправлении конкретно не определяет порядок формирования местной администрации, что и создает почву для возникновения противоречащих друг другу позиций. Однако однозначный вывод о невозможности закрепления за представительным органом полномочия по участию в формировании персонального состава местной администрации вытекает из действующего законодательства о муниципальной службе.

Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.

Поскольку в России первые заместители, заместители главы администрации, руководители структурных подразделений местной администрации являются муниципальными служащими местной администрации, то назначение их на должность в силу Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должно осуществляться исключительно представителем нанимателя.

Таким образом, в отношении всех муниципальных служащих местной администрации полномочие по назначению их на должность принадлежит исключительно главе муниципального образования. В этой ситуации представительный орган не обладает правом согласовывать назначение на должность должностных лиц местной администрации. Анализ муниципального нормотворчества показывает, что правовые возможности представительного органа «влиять» на персональный состав местной администрации не ограничиваются институтом согласования назначения на должность отдельных должностных лиц местной администрации.

Так, в уставах некоторых муниципальных образований предусмотрено, что представительный орган вправе выражать недоверие отдельным должностным лицам местной администрации. Однако выраженное недоверие не влечет обязательности освобождения от должности должностных лиц, которым выражено такое недоверие, поскольку ранее было установлено, что вопросы кадрового формирования местной администрации лежат в плоскости исключительной компетенции представителя нанимателя, т.е. главы муниципального образования. Более того, выраженное недоверие не является основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим, что создает дополнительные сложности для представительного органа в формировании кадрового состава местной администрации.

В 2003 году Конституционный Суд России признал неконституционным положение закона Ивановской области, устанавливавшего возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения ему недоверия представительным органом. При этом суд указал, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться – исходя из его конституционной природы – на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

– В указанных уставах муниципальных образований предусмотрена правовая норма, согласно которой глава муниципального образования сообщает представительному органу информацию о результатах рассмотрения выраженного недоверия. Таким образом, несмотря на то, что представительный орган не наделен полномочиями по согласованию на должность отдельных должностных лиц местной администрации, он вправе «мягко» влиять на кадровый состав местной администрации посредством выражения недоверия, которое не носит характер обязательного исполнения, – обращает внимание кандидат юридических наук.

Пересмотреть нормы

Тенденция по усилению роли представительного органа муниципального образования требует от законодателя новых правовых форм взаимодействия между органами местного самоуправления, в особенности – на уровне крупных муниципальных образований. Одной из таких новелл могло бы быть появление в структуре местной администрации муниципальных должностей, замещение и прекращение которых осуществлялось бы с участием представительного органа, полагает автор статьи.

Такой подход позволил бы без реформы законодательства о муниципальной службе заменить наиболее значимые должности муниципальной службы в структуре местной администрации на аналогичные муниципальные должности, предусмотрев в отношении них институты согласования на должность и выражения недоверия со стороны представительного органа. Это создает возможности по консолидации позиций местной администрации и представительного органа для решения наиболее значимых вопросов муниципального хозяйства.

При этом появление муниципальных должностей в структуре местной администрации было бы логичнее и гармоничнее именно в тех муниципальных образованиях, в которых глава муниципального образования избирается на должность депутатами представительного органа, поскольку такое избрание непосредственно предполагает ответственность главы муниципального образования перед представительным органом.

– Следует отметить, что тенденция по увеличению числа лиц, замещающих муниципальные должности, проглядывается как на уровне проектов законов, так и на уровне принятых законодательных актов. Так, с 30 сентября 2021 года во всех муниципальных образованиях должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования стали муниципальными должностями, – говорится в исследовании.

Проектом федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» предусматривается, что руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов местной администрации замещают муниципальные должности.

– При этом модель муниципальных должностей в структуре местной администрации, предложенная законопроектом, представляется непроработанной, поскольку в настоящее время руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов местной администрации, как правило, замещают более низкую группу должностей муниципальной службы, чем вице-мэры или первые заместители главы муниципального образования, – считает Роман Хертуев.

Из законопроекта фактически следует, что вице-мэр, занимая более высокую должность в структуре местной администрации, замещает должность муниципальной службы, в то время как руководитель территориального или отраслевого (функционального) органа местной администрации – муниципальную должность. Поэтому, полагает автор статьи, в данной части законопроект требует доработки.

– Поиск разумного баланса властных полномочий между органами местного самоуправления является важной гарантий стабильности всей системы местного самоуправления. В этой связи корреляция полномочий между представительным органом и главой муниципального образования должна происходить естественным образом, осуществляться с учетом статуса муниципального образования и способа избрания главы муниципального образования на должность, а также иных условий, влияющих на систему взаимоотношений между указанными органами местного самоуправления, – резюмирует автор.

По материалам slh-journal.isu.ru

Фото из архива облизбиркома