Трансформация системы

Член ЦИК России, кандидат юридических наук Игорь Борисов посвятил свою статью изменениям избирательной системы под воздействием неблагоприятных факторов. Он указывает, что вызовы современности требуют мер по сохранению демократии, обеспечению суверенитета и целостности государства. Это касается и электоральных процедур, которые должны гарантировать свободное волеизъявление народа и одновременно решать вопросы дальнейшего безопасного и устойчивого развития нации.

Важные задачи

Обрушившаяся на мир пандемия COVID-19 актуализировала в обществе дискурс о возможности и допустимости трансформации избирательных систем под воздействием внешних неблагоприятных факторов. Спектр предлагаемых идей и точек зрения в интересах оптимизации избирательной системы достаточно широк – от отмены и переноса выборов до изменения порядка наделения полномочиями выборных лиц и сокращения электоральных процедур.

Поправки последних лет в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривают положения о возможности отложения голосования при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации с сохранением полномочий органов и депутатов до отмены специального режима и избрания нового состава органов.

При этом порядок реализации отдельных избирательных прав регулируется с учетом не только избирательного законодательства, но и иных правовых актов в соответствующей сфере. Например, установленные в связи с режимом повышенной готовности правовыми актами высших должностных лиц субъектов Российской Федерации ограничения на проведение публичных мероприятий на территории соответствующего региона распространяются и на предвыборные агитационные мероприятия.

В период распространения пандемии COVID-19 для законодателей и правоприменителей в электоральной сфере стояла задача не только обеспечить безопасность и здоровье граждан, но и минимизировать ограничения в избирательных правах и свободах, что было успешно реализовано.

Для безопасности избирателей были приняты процедурные меры: перед входом на избирательный участок измерялась температура тела, участки были обеспечены одноразовыми масками и перчатками, санитайзерами, одноразовыми ручками, дезинфицирующими ковриками, а также разметками социального дистанцирования.

– Данные меры для склонных к «электоральному пацифизму» лиц уже становились определенной преградой на пути к реализации права голоса. Но эти меры, пожалуй, стали единственными, которые каким-то образом негативно влияли на реализацию избирательных прав. Все остальные решения по оптимизации электоральных процедур только расширяли возможности для участия в голосовании, – считает автор исследования.

Позитивное новшество

В мае 2020 года ЦИК России «в целях создания условий для защиты здоровья избирателей» получила возможность самостоятельно определять порядок и сроки голосования граждан, в том числе по количеству дней голосования. Кроме того, появилась возможность проведения дистанционного электронного голосования (ДЭГ). В условиях пандемии эти меры должны были минимизировать случаи передачи инфекции в ходе голосования.

Понятие «многодневное голосование» было введено в избирательное законодательство чуть позже: 21 июля 2020 года были внесены поправки в федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». При этом право принятия решения о проведении голосования на выборах или референдумах в течение нескольких дней подряд, но не более трех, сохранилось за избирательной комиссией, организующей данные выборы или референдумы.

– Многодневное голосование не только решило проблему, связанную с минимизацией контактов населения в период эпидемии, но и фактически расширило временные рамки реализации избирательных прав, что в целом было позитивно воспринято населением, – считает кандидат юридических наук.

Так, по данным опроса ВЦИОМ, проведенного 15 июня 2021 года, 56% респондентов из тех, кто собирался принять участие в выборах, заявили, что «скорее положительно» относятся к предложению голосовать в течение трех дней, 21% дал ответ «скорее отрицательно». При этом 61% опрошенных заявили, что им была бы удобна возможность голосования в один из трех дней, 34% участников опроса предпочли бы однодневное голосование.

Импульс ДЭГ

Пандемия дала толчок развитию дистанционного электронного голосования. Впервые онлайн-голосование состоялось в 2019 году в качестве эксперимента на выборах в Мосгордуму в двух округах.

– Если бы не пандемия, то этот эксперимент, наверное, и остался бы экспериментом или, по крайней мере, не получил бы такого стремительного развития, порой опережающего свое нормативное регулирование, – отмечает Игорь Борисов.

Уже в 2020 году ДЭГ применялось дважды: на голосовании по поправкам в Конституцию (в Москве и Нижегородской области) и осенью 2020 года на муниципальных выборах в Москве и на дополнительных выборах в Государственную Думу в Курской и Ярославской областях.

В ходе выборов Государственной Думы в сентябре 2021 года к практике ДЭГ присоединились еще несколько регионов. Потенциальная возможность принять участие в электронном голосовании была уже более чем у 10 миллионов человек. Это жители Москвы, Севастополя, Курской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской и Ярославской областей.

Кроме того, этой возможностью могли воспользоваться граждане, не имеющие регистрации по месту жительства на территории страны и получившие гражданство в упрощенном порядке, в частности граждане России, проживающие на территории ЛНР и ДНР.

Тем не менее ЦИК России в 2020 году все-таки пришлось пойти на временные ограничения избирательных прав: было принято решение отложить 102 избирательные кампании, запланированные на период с 5 апреля по 21 июня, а общероссийское голосование по поправкам в Конституцию было перенесено с 22 апреля. Впоследствии оно состоялось только в середине лета (25 июня – 1 июля).

Двойственные установки

В зарубежном нормотворчестве, обращает внимание исследователь, в последнее время наблюдаются противоречивые тенденции. С одной стороны, отмечается поступательное движение по пути расширения принципа всеобщности избирательного права (снижение возрастных цензов, нивелирование ценза гражданства на отдельных уровнях публичной власти, квотирование для меньшинств и т.д.), а с другой – сохранение даже в некоторых государствах с «устоявшимися демократическими традициями» заведомо атавистических ограничений активного и пассивного избирательного права (ценза оседлости, религиозного ценза и др.), более того – констатация «реакционных явлений» в сфере установления изъятий из принципа всеобщности избирательного права.

Мировая практика ограничений избирательных прав и свобод, связанных с неблагоприятными и чрезвычайными ситуациями, достаточна широка и многообразна. Неблагоприятные ситуации могут возникать в результате кризисов в области общественного здравоохранения, наводнений, ураганов, землетрясений, пожаров, отключений электроэнергии, активных перестрелок, кибератак, внешних угроз и множества других событий.

– Они могут затрагивать не одну административно-территориальную единицу. Государства не могут быть готовы абсолютно ко всем обстоятельствам, но они могут и должны предпринимать шаги для того, чтобы быть готовыми правильно отреагировать на внешние вызовы, – говорится в статье.

Только в первой половине 2020 года в 18 государствах в условиях пандемии были приняты решения о переносе выборов и референдумов в целом либо вторых туров голосования, либо введен ряд ограничительных мер, которые фактически не позволяют провести соответствующие выборы, референдумы в ранее установленные календарные сроки. В их числе Австралия, Армения, Боливия, Великобритания, Иран, Италия, Канада, Кипр, Киргизия, Северная Македония, Сербия, Сирия, США, Франция, Чили, Швейцария, Шри-Ланка, ЮАР. В Армении, Италии, Чили были перенесены голосования на референдумах.

Вашингтон и 24 американских штата объявили о чрезвычайном положении. А тогдашний глава государства Дональд Трамп заявил, что федеральное правительство США оставляет на усмотрение властей штатов вопрос о возможном переносе праймериз. При этом ряд стран не стали менять запланированные сроки организации электоральных процедур, приняв дополнительные меры обеспечения безопасности своих граждан.

Набор возможностей

В большинстве штатов США существуют правовые нормы, регулирующие проведение выборов в чрезвычайных ситуациях, при этом единообразие в таком регулировании отсутствует. В качестве основных инструментов при возникновении чрезвычайных ситуаций в день выборов используются перенос (отложение) выборов и перенос (изменение места нахождения) избирательных участков или помещений для голосования. В некоторых штатах допускаются оба варианта действий.

Ряд штатов законодательно установили достаточно широкий набор возможных мер в случае проведения выборов в чрезвычайных ситуациях. В Калифорнии допускается изменение местоположения избирательных участков и установление дополнительных мест для голосования, а государственный секретарь наделен правом устанавливать правила и процедуры в случае возникновения чрезвычайной ситуации.

Во Флориде предусмотрена возможность отмены и переноса выборов, а избирательные комиссии вправе устанавливать экстренные правила. В Вирджинии – возможность изменения мест голосования, а также возможность устанавливать альтернативные методы и процедуры обработки заявок на открепительные удостоверения.

В Нью-Йорке после терактов 11 сентября 2001 года законодательным собранием был принят закон о переносе сроков проведения выборов. Здесь также действует закон, согласно которому если в результате чрезвычайной ситуации на голосование явилось менее 25% зарегистрированных избирателей, то может быть назначен еще один день голосования не позднее чем через 20 дней после первоначальной даты выборов.

В чрезвычайных обстоятельствах, связанных с выборами, могут сыграть роль все три ветви власти. Как правило, в чрезвычайном положении губернатору предоставляется максимальная исполнительная власть: возможность приостанавливать действие законодательных актов и постановлений, нормативных актов, предписывающих ведение государственных дел, постановлений, возможность напрямую изменять выборы.

От ураганов до войн

В октябре 2012 года ураган «Сэнди» сорвал выборы по всему восточному побережью США. Штаты Мэриленд, Северная Каролина и Вирджиния были вынуждены отменить дни досрочного голосования, а Нью-Джерси использовал предварительные бюллетени, продленные часы голосования и мобильные избирательные участки.

Во время урагана «Майкл» во Флориде в октябре 2018 года избирательные комиссии использовали «мегацентры для голосования», расширили досрочное голосование и разрешили избирателям получать бюллетени по почте по разным адресам. Некоторые избиратели в округе Бэй – одном из районов, наиболее пострадавших от урагана, – использовали факс и электронную почту, чтобы проголосовать.

Выборы в Афганистане 9 октября 2004 года также проводились в условиях чрезвычайной ситуации, вызванной операцией присутствовавшего в стране международного военного контингента и недостаточным обеспечением безопасности избирательного процесса. В Афганистан как в государство – партнер ОБСЕ впервые была направлена группа поддержки выборов.

В ходе организации кампании наблюдалось запугивание участников избирательного процесса и угроза нарушения тайны голосования. В результате было принято решение о проведении подсчета голосов не на избирательных участках, а в восьми счетных центрах страны. В качестве меры противодействия многократному голосованию, предпосылкой к которому являлось отсутствие списков избирателей и наличие нескольких удостоверений личности у граждан, было внедрено использование несмываемых чернил.

В Великобритании во время обеих мировых войн выборы не проводились. Так, выборы в парламент, которые планировались в 1916 году, не были проведены. Его состав, избранный в 1910 году, продолжал осуществление полномочий до избрания нового в 1918 году. Аналогичным образом выборы в английский парламент, которые должны были пройти в 1940 году, не состоялись, а депутаты, избранные в 1935 году, осуществляли свои полномочия до избрания нового парламента в 1945 году.

В Боснии и Герцеговине в рамках политического решения кризиса Дейтонскими соглашениями предусмотрены в том числе национальные цензы, ограничивающие право граждан быть избранными в президиум Боснии и Герцеговины и в палату народов. В указанные органы могут избираться только представители государствообразующих наций в соответствующем энтитете – субъекте федерации.

Сложный механизм

Избирательный процесс лишь частично направлен на реализацию прав человека. В изначальном качестве данный процесс определяет форму и способы обеспечения управления государством, а в отдельных государствах является составной частью общего процесса демократизации.

– Многие нормы и институты избирательного права направлены на защиту прав и интересов государства, а не отдельно взятого человека – коллективных, а не индивидуальных прав. И здесь нет противоречия: баланс интересов личности, общества и государства обеспечивается всей совокупностью правовых норм, содержащихся в различных источниках права, – обращает внимание Игорь Борисов.

Эффективность избирательной системы с ее институтами, системой законодательства, организаторами и участниками выборов, инфраструктурой во многом зависит от того, насколько она является отражением правовой культуры электората и соответствует состоянию развития общества. Она, словно зеркало, должна отражать в себе электорально-правовую культуру, правосознание граждан, развитие социально-экономических отношений и соответствовать им.

Если становление избирательных институтов не имеет политико-культурных корней в обществе или, напротив, правовой формат организации выборов отстает от требований времени, неизбежен конфликт между правовыми регуляторами, определяющими основания и порядок передачи власти, и социальными регуляторами общественных отношений.

Современные избирательные системы – достаточно сложный механизм, в идеале позволяющий учесть при формировании представительных (законодательных) органов власти любое, даже незначительное, изменение настроения и ожидания избирателей. Задача государства и его политических институтов, политических партий и организаторов выборов – предложить избирателям прозрачную и доступную модель механизма реализации их активных избирательных прав. Модель, которая полностью отражает потребности и ожидания избирателей на текущем этапе развития государства и соответствует новым вызовам времени, в том числе связанным с глобальным переделом сфер международного влияния.

– Порядок и способы реализации избирательных прав должны идеально соответствовать текущему состоянию общества, отвечать ожиданиям и потребностям населения. Пренебрежение этим условием приводит к необратимым последствиям, откату общества назад, приходу к власти антинародного правительства и, как следствие, ослаблению государства и его деградации, – считает автор.

Основа надежности

В современном обществе прямая демократия – не самоцель, ведь законодатель в своей практической деятельности руководствуется не отвлеченными идеалами, а рациональным расчетом. В условиях развитой системы представительства и структурированной партийной системы более рациональное использование механизмов пропорционального представительства открывает большие возможности.

Опираясь на международные нормы и обязательства, каждая нация, реализуя свой суверенитет, может и имеет право создавать свою национальную избирательную систему. Главная задача при выборе избирательной системы состоит в том, чтобы создать саморегулирующийся механизм, способный стать средством удержания демократических основ в стабильном (или достаточно стабильном) состоянии, что можно обеспечить только при устойчивости государства на конкретном текущем этапе развития.

Установленная национальным законодателем избирательная система (в узком смысле этого слова) должна оптимально соответствовать реалиям времени, учитывать все нюансы историко-политического развития государства и задавать направления его дальнейшему совершенствованию с учетом текущей ситуации.

В основу надежности политической структуры общества должна быть заложена модель избирательной системы, позволяющая за счет постоянно и динамически меняющегося политического вектора сохранять баланс между электоральным настроем (ожиданиями) и проводимым политическим (реальным) курсом, не давая в период турбулентности потерять устойчивость государственности.

В качестве примера автор приводит рамочную норму российского избирательного права, позволяющую гибко реагировать на текущие вызовы времени и возникающие негативные факторы. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено избрание высшего должностного лица субъекта Федерации гражданами, проживающими на его территории, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в качестве общего порядка наделения полномочиями такого лица.

Вместе с тем указанным законом предусмотрен альтернативный способ избрания: избрание депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которое может быть предусмотрено конституцией (уставом) или законом. При этом закон не ограничивает законодателя субъекта Федерации какими-либо условиями выбора такого способа наделения полномочиями, как и необходимостью мотивировать такой выбор, предоставляя законодателю возможность самостоятельного принятия политического решения по данному вопросу.

Единственным ограничением по сроку является принятие и вступление в силу изменений в конституцию (устав), закон субъекта Федерации до наступления периода, в течение которого должны быть назначены выборы.

Полную версию статьи читайте в журнале «Гражданин. Выборы. Власть»

Фото из архива облизбиркома