В погоне за демократизмом

В прошлом выпуске мы опубликовали исследование доктора исторических наук, профессора Льва Протасова, посвященное избирательному закону 1917 года и историческим событиям, связанным с организацией Всероссийского Учредительного собрания. В продолжение материала публикуем его статью о подготовке к созыву Учредительного собрания.

Без спешки

Временное правительство 3 марта объявило немедленную подготовку к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, которое установит форму правления и конституцию страны.

– Будь конкретная дата выборов и созыва Учредительного собрания определена тогда же, в начале марта, за подготовительную работу пришлось бы браться без промедления. Но Временное правительство не видело нужды спешить с делом, которое было ему навязано советами, боясь открыть дорогу анархии и экстремизму, – отмечается в статье.

Управляющий делами Временного правительства Владимир Набоков, непосредственно ведавший подготовкой к Учредительному собранию, позже признавал: «Если бы до Учредительного собрания удержалась какая-нибудь власть, то созыв его был бы несомненным началом анархии. Будь у правительства реальная сила, оно могло бы сразу отложить вопрос до окончания войны. Такой силы у него не было».

Временное правительство 8 марта поручило образованному при нем Юридическому совещанию составить план мероприятий по разработке Положения о выборах Учредительного собрания. Однако вскоре выявилась потребность в создании для этого специального органа, и 25 марта правительство основало Особое совещание для изготовления проекта Положения о выборах, лишь через месяц утвердив состав его членов.

Затяжка, впрочем, была обусловлена тем, что правительству пришлось отказаться от разработки проекта силами одних юристов, учитывая заинтересованность в данном вопросе разных партий и организаций, утрясая с ними персональный состав совещания. Лишь 25 мая Особое совещание, в которое вошли ведущие эксперты по вопросам государственного права, статистики, политические и общественные деятели различных толков и направлений, открылось под председательством юриста, профессора, депутата Первой Государственной Думы от Москвы Федора Кокошкина.

Впоследствии совещание разрослось до сотни членов, а его аппарат стал настолько громоздким, что уже и нельзя было рассчитывать на быстрое окончание его работ и скорое назначение выборов.

Открывая его, премьер Временного правительства князь Георгий Львов предупредил экспертов, что работа «требует величайшей справедливости по отношению ко всем частям и группам пестрого состава населения нашего громадного государства Российского». Этот принцип незримо витал под сводами Мариинского дворца, где заседало Особое совещание.

Политическая дилемма

Однако по системе избирательного права возникли споры. Исходя из того, что в Учредительном собрании должны быть представлены «все течения, все национальности, все партии, хотя бы и мелкие», пропорциональная система выглядела предпочтительней для многонациональной России.

– Она обеспечивала права меньшинства, что ныне признается, пожалуй, главным критерием демократизма. В ее пользу говорило и то, что при ней можно использовать действующее административно-территориальное деление, не нарезая новые округа, а это было особенно важно при отсутствии местной статистики, – пишет профессор.

У сторонников мажоритарной системы, отдававших предпочтение национальной специфике, были свои доводы: малокультурность населения, знание избирателями своего кандидата, тогда как при пропорциональной системе происходит насилие над личностью избирателя со стороны партийной бюрократии. Но большинству казалось важным, чтобы выборы проходили именно по партийным платформам («мы не можем себе позволить роскошь беспартийных выборов»).

Особое совещание в итоге приняло пропорциональную систему, но для 12 малонаселенных территорий (Архангельская, Олонецкая губернии, Камчатская, Якутская области и др.) была узаконена мажоритарная система выборов. Был избран многоименный вариант пропорциональной системы, при котором избиратель голосовал за список в целом, не имея возможности что-либо в нем поменять.

Спорным был и возрастной ценз. Кадеты апеллировали к европейскому опыту, предлагая дать право голоса с 21 года. На 18-летнем возрасте настаивали большевики, явно уповая на юношеские пассионарность и максимализм. В итоге был принят ценз в 20 лет для всех граждан, а для военнослужащих – с возраста последнего досрочного призыва (фактически с 18 лет).

Участие в выборах военнослужащих было неизвестно тогдашним законодателям (кроме французов), но оно диктовалось соображениями справедливости, требующими дать право участия в строительстве государства всем защитникам Отечества, а также далеко зашедшей политизацией 10-миллионной армии.

Права революционерок

Вопрос о допущении к выборам женщин в 1917 году поначалу не казался очевидным. На Всероссийском совещании советов в апреле говорилось о неподготовленности их к решению государственных вопросов, о том, что женщины по большей части еще «плачут» по царю. Но вопрос этот был возбужден публично 19 марта 1917 года, когда в Петрограде состоялась 40-тысячная манифестация женщин, требовавших права голоса для себя.

– Особое совещание признало, что лишение избирательного права женщин не находит себе оправдания. Да и чем можно было оправдать лишение этих прав беззаветных революционерок? – отмечает автор.

Впервые в России были отменены цензы имущественный, грамотности, оседлости, ограничения по национальному и религиозному признакам. В интересах формирования единого политического пространства отклонялись предложения о выделении национальных округов, что могло быть сочтено за предрешение вопроса о национальном устройстве России.

Были даны льготы для Сибири: снижена норма представительства с 200 тысяч до 140 тысяч избирателей на один депутатский мандат. В избирательные списки включались все лица, прибывшие на территорию участка к моменту их составления, что обеспечило голосование сотен тысяч беженцев из оккупированных неприятелем западных губерний.

Закон не предусматривал никакого процентного порога, и это благоприятствовало малым политическим партиям. Не было ограничений по государственной или общественной службе. Особое совещание предоставило членам свергнутой династии Романовых активное и пассивное избирательное право, но Временное правительство отказало им в этом. Лишались права голоса дезертиры, осужденные с приговорами, вступившими в законную силу.

Закон предусматривал шкалу наказаний за нарушение свободы выборов вплоть до шестилетней каторги. Реальных попыток применения таких санкций в ходе выборов в Учредительное собрание, впрочем, не отмечено. В целом же избирательный закон отвечал растущей политизации общества и обеспечивал многообразие политических оттенков в собрании. Сами выборы по существу превращались в соперничество крупных и мелких партий, их предвыборных платформ.

Выдержать конкуренцию с ними независимые кандидаты не могли. Избирательная система, однако, давала не вполне компетентный состав депутатов, так как в списки попадали, прежде всего, партийные функционеры, активисты, а не люди, профессионально готовые к законодательной деятельности – таковых в революционных партиях практически не было.

Совершенный дефект

Подводя итоги своих трудов, Особое совещание справедливо указало, что «столь широкое осуществление начал всеобщности на выборах неизвестно доселе ни одному законодательству, и Россия в этом отношении идет, несомненно, впереди других стран». Всеобщее избирательное право было введено в России тогда, когда в Англии право голоса имели только 30% жителей. Закон способствовал приобщению к политической жизни и государственно-правовому оформлению ряда народов и территорий, прежде лишенных права голоса и представительства в высших законодательных учреждениях страны.

Этим законом, составленным при участии выдающихся правоведов, можно было гордиться, но это стало и его ахиллесовой пятой. Марк Вишняк, один из его авторов, позже с горечью признал: «Огромный дефект закона – его совершенство». И в этом парадоксе есть объективная логика. Мировой парламентский опыт указывает на определенный баланс между характером представительного органа и его работоспособностью. В данном случае первое было явно в ущерб второму. 

– Увы, избирательный закон, которым по праву можно было гордиться самой продвинутой демократии, слишком запоздал. Силы распада действовали в России еще энергичнее, чем те, кто заботился, чтобы закон позволил действительно выразить волю народа. Ныне очевидно, что спасти Учредительное собрание мог только его скорейший созыв. По признанию Марка Вишняка, демократия недооценила значение этого фактора, – констатирует в своем исследовании Лев Протасов.

В результате затяжка выборов Учредительного собрания стала излюбленной мишенью обличений в адрес правительства, прямых обвинений в намерении сорвать выборы. Такая критика дискредитировала в глазах масс не только либеральных министров, не видевших необходимости спешить с выборами в обстановке политической нестабильности, но и советских лидеров, а ссылки на объективные трудности при подготовке и реализации избирательного закона всё более воспринимались как пустая отговорка.

Законодатели в погоне за абсолютным и заведомо недостижимым демократизмом упустили куда более важный в революционной обстановке 1917 года фактор – время, в течение которого социальные и политические проблемы множились с катастрофической быстротой.

Крючкотворство и саботаж

Закон был рассчитан на то, чтобы обеспечить голосование всех граждан, подсчитать до последнего голоса. Если этот принцип был уместен при выборах органов местного самоуправления, не представлявших большой организационно-технической сложности, то применительно к общероссийским выборам он был абсурден. Упрощение избирательной процедуры, особенно в сельской местности, позволило бы сберечь не один месяц, ускорить и выборы, и само Учредительное собрание и тем, возможно, избежать общенациональной трагедии.

Ряд современных исследователей допускают, что вопрос о власти решался бы проще, например, передачей функций Учредительного собрания Государственной Думе, что обеспечивало конституционную преемственность и снимало проблему сроков созыва. Философ и историк Андрей Медушевский писал: «В свете того негативного исторического опыта, которым мы располагаем сейчас, очевидно, что в условиях коллапса государственной системы безбрежный демократизм закона о выборах в Учредительное собрание стал деструктивным фактором для конституционного самоопределения нации».

Его роль могла сыграть прежняя цензовая система выборов или временная исполнительная власть. Учитывая реальный ход событий и, в частности, оформлявшуюся в недрах революции альтернативную власть в лице советов, успех преобразования Государственной Думы в Учредительное собрание представляется маловероятным, но и не исключенным вовсе.

В советской литературе высказывалось суждение, что Учредительное собрание было бы созвано своевременно при прямом вмешательстве советов в процесс подготовки выборов. Носившая печать своего времени, эта точка зрения ныне не выдерживает серьезной критики. Атмосфера подозрительности и взаимного недоверия между либералами и социалистами в принципе этот вариант исключала.

Стороны обменивались упреками, обвинениями в партийном эгоцентризме. По оценке эсеровского лидера Виктора Чернова, главной причиной затяжки было то, что кадетская партия ультимативно настаивала на соблюдении всех формальностей процедуры при организации всеобщих выборов, не допуская к ним «самочинные органы народной власти».

Однако то, что было приемлемо для революционера Чернова, совершенно противоречило правосознанию профессиональных юристов-кадетов. Федор Кокошкин на седьмом съезде Партии народной свободы в марте 1917 года убеждал: «Скорейший созыв Учредительного собрания чрезвычайно важен, но не менее важно, чтобы воля народа выражалась самым правильным образом».

Общественно-политическая репутация Учредительного собрания во многом, если не в главном, зиждилась на безупречно демократической процедуре его избрания. Но «законничество» юристов воспринималось как юридическое крючкотворство, саботаж, во всяком случае, оно безнадежно отставало от лихорадочного темпа жизни страны.

Грандиозная задача

Показательно, что уже на Всероссийском совещании советов в конце марта – начале апреля было признано, что выборы не могут состояться раньше сентября 1917 года. Советы, действительно, играли теневую, но вполне реальную роль гаранта созыва Учредительного собрания. Однако, поглощенные функциями политического контроля за действиями Временного правительства и его местных органов, они были совершенно не компетентны в делах организационно-технических, а институционально сами действовали как фактор дестабилизации конституционного строя. В деревне, где проживали 80% избирателей, советы и вовсе выглядели островками в бескрайнем крестьянском море.

На своем заседании 14 июня Временное правительство назначило выборы на 17 сентября, а открытие Учредительного собрания – на 30 сентября. Установленные аврально, в обстановке назревавших бурных событий в Петрограде, сроки были нереальны. Правительство это понимало и, когда после июльского пика массовая волна спала, отодвинуло их на ноябрь. Этот неизбежный, в сущности, перенос усугубил всю ситуацию, усилил спекуляции вокруг предстоящих выборов.

Уже 20 июля правительство утвердило первые пять глав Положения о выборах, с тем чтобы, основываясь на них, начать практическую подготовку к выборам, одновременно дорабатывая проекты остальных разделов. А 26 июля оно возложило подготовительные работы, связанные с открытием Учредительного собрания, на Юридическое совещание. Ему поручалось представить пакет правовых актов в помощь Учредительному собранию: регламент его работы, организационный статут, положение исполнительной власти, будущая российская конституция.

Большинство проектов не было доведено до конца из-за большевистского переворота. Образцом же для будущей России была избрана республика президентского типа, с временным президентом как главой исполнительной власти, с двухпалатным парламентом – наподобие Третьей республики во Франции, установленной в 1871 году.

Эти наметки были лишь сырьем для последующей его переработки в законы Учредительным собранием, но в них видно стремление пересадить на российскую почву наиболее жизнеспособные побеги европейской республиканско-парламентской системы, желание создать твердую власть с учетом авторитарных традиций российской государственности и массового правосознания.

– Современнику трудно постичь грандиозность задач и трудностей, которые предстояло преодолеть организаторам выборного процесса: низкая общая и правовая культура населения, особые геополитические условия страны, раскинувшейся на бескрайних просторах Евразии, многоязычной, пестроукладной, – считает автор.

Непростые условия

Подготовка крайне осложнялась войной, начинавшейся хозяйственной разрухой, прямой борьбой за власть, принявшей в ряде мест характер открытой гражданской войны. Забастовки писчебумажных фабрик и печатников срывали сроки проведения выборов на местах.

Исполнительным органам земств и городских дум предстояло озаботиться организацией учета избирателей, рассылкой избирательных записок и именных удостоверений и прочее. Задачи проще решались там, где давно существовали земства, но их к 1917 году не было в губерниях Севера, Сибири, Дальнего Востока, Средней Азии, Кавказа. Волостного земства не было вообще – оно только создавалось осенью 1917 года. Таким образом, в ряде местностей надо было провести выборы дважды – в местное самоуправление и в Учредительное собрание.

Общий контингент избирателей определялся максимально в 90 миллионов человек, с учетом оккупированных территорий (выборы в них предполагалось провести немедленно по их освобождении), реально – 85–86 миллионов. Были образованы 81 избирательный округ (73 гражданских и восемь военных), 652 уездные и равнозначные им комиссии, 127 городских (в городах с населением свыше 50 тысяч жителей), 112 тысяч избирательных участков.

Два округа находились вне пределов страны – округ Китайско-Восточной железной дороги в Маньчжурии и округ русских экспедиционных войск во Франции и на Балканах. Обеспечивались избирательные права россиян в тех национальных государствах, которые были под протекторатом России (Финляндия, Урянхайский край, Бухарское ханство). Много проблем возникало с комплектованием выборного аппарата, особенно в сельской местности.

7 августа открыла свою деятельность Всероссийская избирательная комиссия во главе с кадетом Николаем Авиновым, заседавшая в Мариинском дворце в Петербурге, составленная паритетно из либералов и социалистов с целью взаимного контроля. Все 16 ее членов имели опыт работы в Особом совещании. Состав местных комиссий замещался главным образом по выбору органов местного самоуправления и судебных учреждений. Окружную комиссию возглавлял председатель губернского земского собрания (или его заместитель), в ее состав входили также товарищ председателя окружного суда по административному отделению.

Уездные комиссии формировались под председательством административного судьи, включая в себя двух мировых судей и по два избранных представителя от городской и уездной земских управ. Участие юристов должно было обеспечить соблюдение буквы избирательного закона, оградить выборы от всяких подозрений в подлоге. Заготовку выборных материалов правительство возложило на министерство внутренних дел.

Продолжение в следующем номере

По материалам rcoit.ru

Фото с сайта rcoit.ru