Думские основы

В своей статье доктор исторических наук Вадим Дёмин исследует правовые основы выборов в Государственную Думу Российской империи. При разработке законов о создании парламента вопросам выборов в него уделяли большое внимание, поэтому во время подготовки соответствующего положения за основу было решено взять систему земских выборов.

Важное Положение

В первом соответствующем проекте, написанном помощником начальника главного управления по делам местного хозяйства МВД Сергеем Крыжановским на базе основных положений, разработанных весной 1905 года Особым совещанием во главе с министром внутренних дел Александром Булыгиным, постановления о выборах были включены в состав Учреждения Государственной Думы, то есть положения о ней.

В мае – июне 1905 года следующая обсуждавшая проект инстанция – Совет министров во главе с председательствующим в Государственном совете графом Дмитрием Сольским – решила выделить правила о выборах в отдельный законодательный акт, получивший название «Положение о выборах в Государственную Думу».

По предложению Сольского, поддержанному остальными министрами, законы о создании Думы (в том числе положение о выборах) для ускорения реформы было решено не проводить в обычном законодательном порядке – через находящийся на летних каникулах Государственный совет.

В июле они были рассмотрены Особым совещанием под председательством императора Николая II и 6 августа 1905 года утверждены им. Такое решение стало прецедентом: все последующие законы о Думе, в том числе о выборах в нее, не вносились в Государственный совет и утверждались после обсуждения в Совете министров и (или) на особых совещаниях.

Такой порядок явно противоречил закону от 6 июня 1905 года «Об устранении отступлений в порядке издания законов», однако в условиях наличия всей полноты власти в руках императора и совещательных полномочий Государственного совета это обстоятельство было проигнорировано.

При разработке Положения о выборах было решено взять за основу систему земских выборов. Ее преимуществами считались имущественный ценз, обеспечивающий «правильный консерватизм», а также традиции и приспособление к ней властей и политически активных представителей имущих классов. Однако предлагавшееся некоторыми сановниками избрание членов Государственной Думы губернскими земствами было отклонено из-за отсутствия в них крестьян, участие которых в Думе считалось необходимым, нежелания связывать избирательные цензы при центральных и местных выборах и давать Думе прочную опору на местах, практически исключавшую ее роспуск. По этим причинам Положение от 6 августа 1905 года установило проведение думских выборов параллельно земским.

Организация голосования

Вместо действовавшей крайне непопулярной земской избирательной системы 1890 года было решено использовать систему Земского положения 1864 года как бессословную, лучше учитывающую интересы промышленников и, главное, более популярную в земских кругах. Главные отличия от него Положения от 6 августа 1905 года заключались в объединении курий на уровне губернии (а не уезда), а также в допущении к выборам иудеев.

Согласно этому Положению, в выборах могли участвовать только мужчины старше 25 лет (кроме военных; осужденных или привлеченных к ответственности по обвинениям в серьезных преступлениях и некоторых других категорий), владевшие единолично или коллективно недвижимостью. Они должны были голосовать по куриям волостных обществ, землевладельцев и городских избирателей.

Первую составляли крестьяне-домохозяева, владевшие в составе общин или на подворном праве надельной землей, вторую – частные земельные собственники (крупные – непосредственно, средние – посредством уполномоченных), третью – в основном крупные и средние предприниматели. В казачьих областях создавалась курия станичных обществ, по которой голосовали казаки-домохозяева, владевшие в составе общин казачьей землей.

Эти курии должны были по уездам и городам избирать выборщиков (крестьяне и казаки – трехстепенным, средние частные землевладельцы – двухстепенным, крупные землевладельцы и горожане – прямым голосованием), которые образовывали губернское избирательное собрание, выбиравшее членов Думы. На всех этапах голосование было тайным и проводилось по мажоритарной системе.

Количество членов Думы от каждой губернии, а также число выборщиков от каждой курии каждого уезда устанавливалось приложениями к закону. При их составлении места выборщиков между уездами распределялись в соответствии с численностью населения, между сельской и городской курией – пропорционально уплачиваемым прямым налогам, между землевладельцами, крестьянами и казаками – пропорционально количеству принадлежащей им земли. По этому расчету 42% выборщиков представляли волостные общества, 33% – землевладельцев, 23% – города, 2% – станичные общества.

Таким образом избирались 330 членов Думы. Кроме того, 51 депутат (один от губернии) избирался крестьянскими выборщиками из своего состава, три депутата (по одному от Донского, Астраханского и Оренбургского казачьих войск) – казачьими выборщиками также из своего состава. Еще 20 крупнейших городов имели отдельное представительство, избирая двухстепенным голосованием 28 членов Думы.

Положение от 6 августа 1905 года также предусматривало создание комиссий по делам о выборах для разрешения споров, регламентировало порядок ведения списков избирателей и процедуру голосования.

Требование императора

В манифесте от 17 октября 1905 года Николай II торжественно объявил: «На обязанность правительства возлагаем мы выполнение непреклонной нашей воли: […] Не останавливая предназначенных выборов в Государственную Думу, привлечь теперь же к участию в Думе, в мере возможности, соответствующей краткости остающегося до созыва Думы срока, те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав, предоставив засим развитие начала общего избирательного права вновь установленному законодательному порядку».

Разумеется, требование «не останавливать» выборы в Думу оказалось явно невыполнимым, и из-за переработки избирательного закона созыв палаты был отсрочен до конца апреля 1906 года вместо обещанной манифестом середины января. Сама переработка проводилась в Совете министров под председательством графа Сергея Витте с участием общественных деятелей консервативно-либерального направления.

По указанию Витте товарищ министра внутренних дел Крыжановский составил проект демократизации Положения от 6 августа 1905 года с сохранением куриальной системы при включении в нее средних слоев и рабочих. Проект общественных деятелей предусматривал введение всеобщего (для мужчин) и равного двухстепенного (в крупных городах – прямого) голосования.

Оба проекта в ноябре – декабре 1905 года рассматривались Советом министров и первым Царскосельским Особым совещанием под председательством Николая II. Мнения министров разошлись, но большинство поддержало куриальную систему. Ее одобрил и император. Он заявил: «Я находился в течение обоих заседаний в полном колебании. Но с сегодняшнего утра мне стало ясно, что для России лучше, безопасней и верней проект первый. Проект второй – мне чутье подсказывает, что его нельзя принимать. Идти слишком большими шагами нельзя. Сегодня – всеобщее голосование, а затем недалеко и до демократической республики… Первый проект дает более гарантий для осуществления реформ, возвещенных в манифесте 17 октября».

Частные вопросы

Именной высочайший указ об изменении Положения о выборах в Думу и изданных в дополнение к нему узаконений был издан 11 декабря 1905 года. Право голосовать (через уполномоченных) по курии землевладельцев получили мелкие частные землевладельцы. Среди них преобладали крестьяне, оказавшиеся таким образом влиятельной силой в этой курии. В число городских избирателей включались средние городские слои и сельская интеллигенция. В губерниях, в которых число промышленных рабочих превышало 10 тысяч, создавалась рабочая курия, выбиравшая 1–2% (в городах с отдельным представительством – до 10%) выборщиков.

Были несколько сокращены права губернаторов по руководству выборами, отменено присутствие полиции на предварительных собраниях выборщиков, расширено голосование записками, внесен ряд частных улучшений.

Положение от 6 августа 1905 года распространялось лишь на 50 губерний Европейской России, управлявшихся по Общему учреждению об управлении губерниями, а также на Донскую область. В примечании к нему говорилось: «Выборы в Государственную Думу от губерний царства Польского, областей Уральской и Тургайской и губерний и областей Сибирских, генерал-губернаторств Степного и Туркестанского и наместничества Кавказского, а также выборы от кочевых инородцев производятся на основании особых правил».

Эти правила, а также различные частные указы о выборах в Думу составлялись МВД. Для их рассмотрения на основании высочайшего повеления от 6 августа 1905 года было создано Особое совещание во главе с председателем Государственного совета графом Сольским. После одобрения этим совещанием соответствующие проекты утверждались Николаем II и приобретали силу закона.

Первыми в таком порядке были утверждены именным высочайшим указом от 18 сентября 1905 года Правила о применении и введении в действие Учреждения Государственной Думы и Положения о выборах в Государственную Думу. Они регламентировали некоторые частные вопросы подготовки и проведения выборов.

Правила губерний

Именным высочайшим указом от 11 октября 1905 года были утверждены Правила о применении Положения о выборах в Государственную Думу к губерниям царства Польского. Они в общем соответствовали Положению о выборах от 6 августа 1905 года. Важнейшее отличие заключалось в отсутствии особых депутатов от крестьянской курии. Предусматривалось избрание от Польши 36 членов Думы, в том числе трех от Варшавы и Лодзи.

Именным высочайшим указом от 20 октября 1905 года были утверждены Правила о применении Положения о выборах в Государственную Думу к губерниям Тобольской, Томской, Иркутской и Енисейской. Они предусматривали создание двух курий: уполномоченных от волостей и городских избирателей. В составе первой помимо выборных от волостей участвовали также представители сельских обществ, не объединенных в волости, и уполномоченные от «кочевых инородцев».

Вместе с городскими избирателями голосовали также частные землевладельцы. Значительное большинство выборщиков (от 2/3 до 3/4) представляли крестьяне. Всего предусматривалось избрание 14 членов Думы, в том числе одного от Иркутска.

Именным высочайшим указом от 2 февраля 1906 года были утверждены Правила о применении к губерниям и областям Кавказского края Положения о выборах в Государственную Думу и дополнительных к нему узаконений. Они отличались отсутствием особых депутатов от крестьян, выделением казачьих войск в отдельные избирательные округа, а также увеличенными полномочиями администрации. В частности, наместник получил право объединять курии землевладельцев и городских избирателей, а также соединять одинаковые курии разных уездов. Предусматривалось избрание 29 депутатов, в том числе двух от Тифлиса и Баку, трех – от Кубанского, одного – от Терских казачьих войск.

Именным высочайшим указом от 22 февраля 1906 года были утверждены Правила о применении к областям Акмолинской, Семипалатинской, Уральской и Тургайской Положения о выборах в Государственную Думу и дополнительных к нему узаконений. Они предусматривали создание отдельных избирательных округов для «инородческого населения», казачьих войск и «городского и оседлого сельского населения, не принадлежащего к числу инородцев и казаков».

Уголовная ответственность

Позже, 8 марта 1906 года, последовали именной высочайший указ и высочайше утвержденное мнение Государственного совета по проекту Временных правил об ограждении свободы и правильности предстоящих выборов в Государственный совет и Государственную Думу, а также беспрепятственной деятельности сих установлений, предварительно одобренные Советом министров и содержащие соответствующие уголовно-правовые постановления.

Важнейшая статья этого закона была направлена против революционной агитации в пользу бойкота Думы и предусматривала от четырех до восьми месяцев тюрьмы виновным «в возбуждении к противодействию выборам в Государственный совет или в Государственную Думу или к массовому воздержанию от участия в сих выборах».

Именным высочайшим указом от 25 марта 1906 года были утверждены Правила о производстве выборов в Государственную Думу в местностях, занимаемых кочевыми инородцами Астраханской и Ставропольской губерний. Именными высочайшими указами 22 апреля 1906 года были утверждены Правила о применении к областям Амурской, Приморской и Забайкальской Положения о выборах в Государственную Думу и дополнительных к нему узаконений, Правила о применении к Якутской области Положения о выборах в Государственную Думу и дополнительных к нему узаконений, Правила о порядке избрания члена Государственной Думы от православного населения Седлецкой и Люблинской губерний.

Кроме этого, с ноября 1905 года по апрель 1906 года было издано около десятка именных указов о различных частных вопросах думских выборов. Важнейший из них (именной высочайший указ от 12 февраля 1906 года об изменении правил относительно назначения сроков открытия губернских и городских избирательных собраний) отменил постановление Правил от 18 октября 1905 года об одновременном выборе членов Думы от всех регионов и предусмотрел назначение выборов в каждой губернии или городе отдельным указом, испрашиваемым министром внутренних дел через Совет министров.

Все эти законодательные акты (кроме уголовных) были сведены воедино Положением о выборах в Государственную Думу 1906 года, включенным в Свод законов Российской империи издания 1906 года. Этот текст был составлен Государственной канцелярией в порядке систематизации законодательства и формально являлся не законодательным актом, а официальным справочным материалом, но фактически использовался как закон.

Предусматривалось избрание 524 членов Думы. В целом по империи один депутат представлял 279 тысяч жителей, на Дальнем Востоке – 209 тысяч, в Степном крае – 254 тысячи, в Европейской России – 267 тысяч, в Польше – 296 тысяч, на Кавказе – 325 тысяч, в Сибири – 377 тысяч, в Туркестане – 473 тысячи. Крестьянская курия имела около половины голосов, землевладельческая – почти четверть, городская – чуть больше 1/5. Оставшаяся доля примерно поровну делилась между казачьей, «инородческой» и рабочей куриями.

Попытка пересмотра

Стремление крестьян к переделу земли, а также поддержка большинством горожан идей свободы и равенства предопределяли победу левых на выборах, проводимых по Положению 1905 года. Руководящее положение в Думе получал блок радикальных интеллектуалов и крестьян, объединившийся на идеях передела собственности и слома стоявшего на ее страже традиционного государства. Выборы в первую Государственную Думу из-за значительного влияния крестьян в землевладельческой курии дали однородный леворадикальный состав палаты.

Осенью 1906 года была попытка пересмотреть избирательное законодательство под видом его толкования. Первый департамент Правительствующего сената по указанию МВД и само министерство несколько ограничили избирательные права низших классов. Важнейшим из этих «разъяснений» было исключение из курии землевладельцев крестьян, владевших землями, сходными по своему правовому положению с надельными.

Лишение крестьян влияния в землевладельческой курии привело к появлению во второй Государственной Думе относительно многочисленного правого крыла, избранного в основном от западных губерний, а также к заметной фрагментации палаты. Однако главенствующее положение блока крестьян и радикальных интеллектуалов в ней сохранилось из-за огромного веса крестьянской курии самой по себе и преобладания оппозиционных настроений в городской.

Положение о выборах от 6 августа 1905 года основывалось на идее представительства собственников, включая крестьянство, представлявшееся большинству сановников консервативной силой. Указ 11 декабря 1905 года, сохраняя основы прежней системы, давал право голоса политически активным неимущим слоям. Из-за этого противоречия и неверной оценки позиции крестьянства итоговый текст оказался неприемлемым.

Радикальные и либерально-демократические силы были недовольны отсутствием всеобщего, равного и прямого голосования, считавшегося единственно правильным, их возмущало завышенное представительство землевладельцев и отсутствие реального влияния рабочих. Для правительства и консервативных кругов было неприемлемым преобладание в Думе радикально настроенных крестьян и интеллектуалов.

Новая система

Вопрос о радикальном пересмотре Положения о выборах в правительственных кругах рассматривался с весны 1906 года. Окончательное решение было принято на рубеже мая – апреля 1907 года после так называемого «зурабовского инцидента», показавшего наличие во второй Думе революционного большинства из социалистов, трудовиков и польских депутатов.

При этом у правительства не было законных путей выполнения такого решения. Согласно Основным законам 1906 года право императора издавать во время каникул Думы чрезвычайные указы с временной силой закона не распространялось на «постановления о выборах» в законодательные палаты. Провести через Думу устраивающий правительство избирательный закон было немыслимо.

Поэтому составленное Крыжановским Положение о выборах от 3 июня 1907 года было рассмотрено Советом министров с участием некоторых членов Государственного совета под председательством Петра Столыпина и после утверждения императором издано в порядке «государственного переворота».

В опубликованном в тот же день манифесте пересмотр Основных законов обосновывался как практическими причинами (неудовлетворительностью состава Думы и невозможностью проведения избирательного закона через нее), так и тем, что «только власти, даровавшей первый избирательный закон, исторической власти русского царя, довлеет право отменить оный и заменить его новым».

При этом Положение было скреплено не государственным секретарем (как закон), а председателем Совета министров (как чрезвычайные и административные указы). Оно сохраняло основные принципы избирательной системы, в том числе условия избирательного права, но существенно меняло представительство различных регионов и курий, а также порядок выборов.

Были лишены представительства Казахстан (кроме Уральского казачьего войска), Средняя Азия и Якутия, значительно уменьшено число депутатов от остальных окраин. Предусматривалось избрание 442 членов Думы. В среднем один депутат приходился на 316 тысяч жителей участвовавших в выборах регионов. Места выборщиков были перераспределены в пользу курии землевладельцев. Именно она стала определять результат выборов. Курия городских избирателей была разделена на две, что значительно повысило представительство высших городских слоев за счет средних.

Землевладельцы контролировали примерно 63% голосов, крестьяне – почти 1/5, городские избиратели – около 13%, рабочие и казаки – по 1/50. Было введено обязательное представительство всех курий в Думе. Число городов с отдельным представительством было сокращено с 26 до семи.

По материалам rcoit.ru

Фото с сайта rcoit.ru