Земский опыт

Статья доктора исторических наук Елены Петровичевой посвящена земскому законодательству и социальной практике земского самоуправления в позднеимперской России. Автор уверена, что исторический опыт российских земств говорит о том, что главная задача сегодня – установление четко регламентированных законом конструктивных взаимоотношений между центральной властью, местной администрацией и органами местного самоуправления.

Круг компетенций

Земства – уездные и губернские распорядительные и исполнительные органы местного всесословного самоуправления – были введены в России во время Земской реформы во второй половине XIX века. Положение о губернских и уездных земских учреждениях получило силу закона 1 января 1864 года. 

Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (куриях), созываемых в уездах: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. В первых двух куриях выборы были цензовыми. Сельские съезды состояли из выборщиков, назначаемых сельскими сходами. Выборы по третьей курии были сословными и многостепенными. В целом эта избирательная система обеспечивала преобладание в земствах дворян.

Закон четко зафиксировал структуру земских учреждений. Они имели распорядительные органы – губернские и уездные земские собрания, исполнительные органы – губернские и уездные земские управы. Гласные земского собрания избирались на три года. Они не получали вознаграждения за службу, поскольку органы земского самоуправления не входили в систему государственных учреждений и служба в них считалась общественной обязанностью. Кроме гласных, избранных населением, в земское собрание входили и некоторые лица по должности.

Земские собрания были открытыми, на них могли присутствовать все желающие. Вопросы (за исключением выборов, привлечения к ответственности должностных лиц земского управления или установления их вознаграждения) решались открытым голосованием гласных. Ход собраний широко освещался в прессе. Земства вели протоколы и издавали журналы и постановления всех своих собраний, как губернских, так и уездных. 

Круг компетенций земств не был строго очерчен. В Положении говорилось, что они создавались «для заведования делами, относившимися к местным хозяйственным пользам и нуждам» губернии и уезда. Земские функции делились на обязательные и необязательные. К первым относились содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции.

Вторые заключались в содержании земских управ и канцелярий, попечении о народном образовании, медицине, статистике. Для выполнения возложенных на них обязанностей земские управы могли нанимать на службу специалистов различного профиля: учителей, врачей, статистиков, дворников и т.п. 

Под контролем государства

Земским собраниям была предоставлена значительная самостоятельность, что позволяет считать их деятельность важной сферой формирования гражданской идентичности. Они сами контролировали законность проведения выборов, выбирали свои исполнительные органы и, кроме того, могли создавать различные комиссии. Члены земских управ получали жалованье не от казны, а от земства и материально не зависели от администрации.

Ни гласные, ни члены управ не пользовались преимуществами лиц, находившихся на государственной службе. В состав земских собраний запрещалось избирать местных начальников губерний, вице-губернаторов, членов губернских правлений, губернских и уездных прокуроров и стряпчих, чинов местной полиции, что увеличивало степень независимости земств от местной администрации.

Земские учреждения действовали вполне самостоятельно в пределах вверенных им хозяйственных дел и отличались финансовой независимостью, поскольку имели право облагать население налогами и формировать собственные бюджеты. В то же время за работой земских учреждений предусматривался государственный контроль и судебный надзор.

Были строго определены вопросы, требовавшие утверждения на уровне губернской администрации и министра внутренних дел. Закон обязывал земские учреждения ведать местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей или учреждений. 

Очерченные законом пределы компетенции земств и степень их подчиненности администрации создавали несколько неопределенный статус земских учреждений. Очевидно всё же, что Положение 1864 года воплотило в жизнь основы «общественной» теории самоуправления в гораздо большей степени, чем «государственной». 

Поскольку в земствах видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то вполне логично за ними и не признали возможности наделения функциями власти. Более того, первоначально земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления.

Две теории

Общественно-хозяйственная теория самоуправления уходила своими корнями в учение об общине. Ее сторонники противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению как по субъекту, так и по содержанию. На первый план при этом выдвигался вопрос о компетенции местного самоуправления.

– Общественно-хозяйственная теория не имела достаточной аргументации. Несостоятельность ее заключалась, прежде всего, в сложности выделения на практике функций управления, касающихся чисто местных хозяйственных или иных интересов, которые являлись бы безразличными для государства, – обращает внимание исследователь.

В пореформенной России общественно-хозяйственная теория подверглась критике, и в отечественной науке вслед за европейской всё большее влияние приобрела «государственная теория» самоуправления, которая рассматривала органы самоуправления как составной элемент государственной администрации.

Предполагалось, что государство обладает правом руководить органами местного самоуправления, смысл деятельности которого должен состоять не в обособлении местного сообщества, а в служении государственным интересам и целям. Признавая, что самоуправление наряду с управлением коронным являлось частью государственного управления, представители «государственной» теории не отождествляли первое и второе.

По их мнению, из общего государственного механизма самоуправление выделялось, прежде всего, способом формирования: органы самоуправления избирались местным населением, перед которым они в первую очередь и несли ответственность. Отличительными чертами самоуправления были выборность этих органов, их должностных лиц и гласный характер деятельности. 

Новое законодательство

Государственная теория была воплощена в новом Земском положении, утвержденном 12 июня 1890 года. Кроме уполномоченных от ведомств, права гласных получили все председатели уездных дворянских собраний (уездные и губернские предводители дворянства), а также депутат, назначенный от духовного ведомства.

Новое Земское положение усиливало контроль администрации за выборами земского руководства: если прежде губернатором утверждались только председатели управ, то теперь – также члены губернской и уездной земских управ, а председатель губернской управы должен был утверждаться министром внутренних дел.

Земское положение 1890 года усилило административное значение земских учреждений: председатель и члены управ теперь зачислялись в разряд государственных служащих. Предусматривались административное наказание и штрафы для гласных, пропускавших земские собрания без уважительных причин. Были расширены права председателя управы.

В соответствии с этим Положением в земскую систему вводилось новое звено – губернское по земским делам присутствие, в состав которых входили лица от администрации (губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда), а от земства – председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое постановление земского собрания должно было проверяться присутствием на предмет его соответствия государственным законам. На практике в большинстве случаев присутствие принимало сторону земств.

Новое законодательство подчиняло земское самоуправление более интенсивному губернаторскому контролю. Земское положение 1890 года четко определяло, что «губернатор имеет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений». Было увеличено число вопросов, утверждаемых губернатором. Положение существенно расширило право протеста по поводу постановлений земских собраний со стороны губернатора и министра внутренних дел: теперь они выносились не только на основании незаконности постановления, но и на основании его нецелесообразности. Губернаторам было разрешено проводить ревизию земских учреждений.

Одновременно существенно расширялись права земств, их компетенция в хозяйственной и культурной деятельности, в том числе за счет расширения круга вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления. Это санитарные условия жизни населения, противопожарная безопасность, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы народного продовольствия, сфера народного образования и другое.

В 1890 году законодатели предоставили земствам более широкие полномочия в сфере народного образования: «попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержавшимися на счет земства школами и другими учебными заведениями».

Оживление работы

В начале ХХ века Россия вступила в решающую стадию модернизации, процесс управления страной значительно усложнился даже по сравнению с серединой ХIХ века, когда было введено местное самоуправление. Это привело к перераспределению объема компетенции между различными уровнями управления обществом и к повышению роли земств. Власть делегировала значительную часть своих полномочий земским учреждениям, расширив при этом сферу административного надзора за ними и существенно увеличив их субсидирование. 

Начиная с 1906 года политическая активность земских либералов переместилась в основном в рамки образовавшихся политических партий. В земствах же на местах возобладал так называемый «деловой курс», который позволил поднять их практическую деятельность на небывалую высоту. Смена либерального руководства на умеренное и правое способствовала установлению более тесного взаимодействия земских учреждений с правительственной администрацией и их эволюции в соответствии с государственной теорией самоуправления. 

Следствием более мирных отношений, установившихся между земствами и властью в 1907–1914 годах, и начавшегося вскоре «финансового питания» местного самоуправления государством стало невиданное ранее оживление земской работы. Объем земского хозяйства нагляднее всего характеризуется земским бюджетом. С момента принятия нового Земского положения в 1890 году до начала Первой мировой войны в 34 земствах бюджет вырос более чем в пять раз. 

Важной статьей роста земских доходов в думский период были правительственные субсидии. В 1913 году государственные пособия составляли 17,7% бюджета центральнороссийских земств. Кроме того, государство выделяло значительные кредиты и пособия, предназначенные для отдельных конкретных мероприятий земств, прежде всего строительства школ по программе введения всеобщего начального образования и развития агрономической помощи населению. 

Помощь правительства и увеличение собственно земских затрат в период столыпинской реформы позволили поднять земскую агрономическую работу на такой уровень, какого она не знала никогда ранее. Несмотря на все проблемы и противоречия, наблюдались увеличение государственных и земских ассигнований, рост агрономического персонала, создание широкой сети участковой агрономии.

Крепкая связь

Роль земских учреждений в решении важнейших государственных и общественных задач существенно выросла. Земское самоуправление в своей работе неуклонно сближалось с правительственной администрацией и объективно занимало новое место в системе государственного управления. 

Провинциальные земцы, независимо от политических пристрастий, были озабочены экономическим и культурным развитием своего края, благосостоянием и здоровьем местного населения. Эти практические задачи воспринимались земской глубинкой как первостепенные. Политические цели в период думской монархии, по крайней мере до начала Первой мировой войны, были отодвинуты в сознании земских провинциалов на второй план.

Новый взгляд правительства на роль земских учреждений и их место в системе российской государственности проявился наиболее явно, когда министром внутренних дел был Петр Столыпин. Он намеревался «целый ряд мероприятий, осуществляемых казенными учреждениями, передать земствам». 

При нем между министерством внутренних дел и земствами установилась живая связь. При возникновении каких-либо проблем с губернской администрацией земцы обращались непосредственно к министру по телеграфу или лично. При МВД было создано особое земское бюро, где приезжие земцы могли получать необходимые им справки и общаться друг с другом.

Вслед за правительством и губернаторы стремились установить доверительные отношения с земствами и наладить с ними взаимодействие. Конфликтов между самоуправлением и администрацией на местах в думский период стало значительно меньше, они постепенно уступали место сотрудничеству. Даже либеральные земские деятели признавали, что «послереволюционные земства не знали уже тех административных преград, которые на каждом шагу приходилось преодолевать их предшественникам». 

Подавляющая часть постановлений земских собраний Центральной России не встречала противодействия со стороны губернаторов и губернских по земским и городским делам присутствий. Отдельные случаи такого рода, часто хозяйственного характера, приобретали, как правило, широкое политическое освещение в либеральной прессе. Приостановка постановлений в основном была связана с превышением установленной в 1900 году трехпроцентной нормы на ежегодный прирост земских бюджетов, но реальный их рост в период думской монархии постоянно превышал ее.

Нередки были неутверждения губернаторами итогов выборов уездных гласных и составов управ в случае нарушения установленных законом норм. Губернская администрация могла запретить курсы лекций для населения, если к их чтению управы привлекали политически неблагонадежных лиц. Особое внимание губернская администрация проявляла к постановлениям, касавшимся созыва земских съездов или форумов земских служащих. 

Другой курс

После трагической гибели Петра Столыпина при новом министре внутренних дел Александре Макарове стало больше формализма в отношениях между МВД, губернской администрацией и земским самоуправлением. И всё же основы, заложенные Петром Столыпиным, способствовали дальнейшему росту «земского дела» и развитию сотрудничества с государственными структурами в решении назревших экономических и культурных задач.

Радикальная интеллигенция предпочитала не замечать масштабных политических перемен в стране и того нового курса, который проводился властью по отношению к самоуправлению. Особенно непримиримым был «третий элемент», представлявший собой огромную армию земских врачей, учителей, статистиков, ветеринаров и прочих, близких по своему происхождению и экономическому положению к народным массам. Традиционная оппозиционность земской интеллигенции по отношению к власти резко усилилась в годы Первой мировой войны. 

В период войны правительство широко привлекало земства к решению крупномасштабных задач по оказанию помощи раненым, укреплению тыла и снабжению армии. Эффективная работа земского самоуправления достигалась во многом благодаря поддержке правительства. Этого не хотели признавать либеральные гласные и в еще большей мере – революционно настроенные земские служащие.

Среди земцев, как и в обществе в целом, усиливались антиправительственные настроения. Справиться с оппозицией правительство было не в силах, и ему всё сложнее было осуществлять крайне необходимый в условиях войны конструктивный курс, направленный на сотрудничество с земскими учреждениями.

Центральнороссийские земства выносили ультимативные резолюции однотипного содержания, требуя немедленного проведения земской реформы, расширения земского представительства, введения волостного земства, полного устранения подчиненности администрации и расширения своих полномочий во всех сферах деятельности, а также создания общеземской организации, действующей на постоянной основе. 

В основе непримиримой позиции радикальных либералов, инициировавших принятие этих резолюций, лежало стремление получить власть, а не оптимизировать управление в стране. Лидеры либерального фронта реализовали свои политические амбиции через руководство созданным в годы войны Земским союзом и затем – Земгором. Борьбу с властью земская общественность выиграла, но за гибелью думской монархии вскоре последовало уничтожение самих земских учреждений. 

Передача власти

Придя к власти, Временное правительство сделало ставку на земства и назначило председателей губернских и уездных земских управ своими комиссарами на местах. Земские учреждения, по замыслам нового правительства, должны были получить новое место в системе российской государственности, став местным аппаратом управления. 

И всё же попытки провести в жизнь принципы формальной демократии без учета своеобразия и особенностей национального исторического развития провалились. Радикальные перемены, прервавшие постепенное течение реформ в период думской монархии, нарушили управление страной, взорвали социальную стабильность.

Осенью 1917 года прошли выборы в земские учреждения на основе всеобщего равного избирательного права, однако большинство граждан новой России, не прошедших ранее школу работы в земствах и не обладавших необходимыми навыками и уровнем образования, оказались не готовыми к управлению. Крестьяне, получившие большинство мест в новых земствах, оставались равнодушными к их выборам, видя в них прежде всего органы, на содержание которых придется платить налоги.

Разгул псевдодемократии подвел страну к октябрю 1917 года. Советская власть не сразу уничтожила старые органы местного самоуправления. Для расширения социальной опоры и обеспечения преемственности в передаче дел по управлению местным хозяйством создавались советско-земские коалиции, развивалось советско-земское сотрудничество.

Лишь после роспуска Учредительного собрания, которое, по убеждениям многих земцев, должно было стать венцом парламентского устройства России, советская власть приступила к ликвидации всесословных дум и земств и передаче всей власти на местах в руки советов. Весной 1918 года в большинстве районов Центральной России земские учреждения были ликвидированы.

По материалам rcoit.ru

Фото с сайта statehistory.ru