Эволюция принципов

Статья доктора юридических наук, профессора Людмилы Андриченко посвящена развитию принципов федерализма в России в свете конституционных преобразований 2020 года. По мнению автора, этот процесс имел объективно обусловленный характер и определялся общим контекстом российского конституционного становления. Наряду с этим наблюдается внутренняя модернизация принципов за счет их наполнения новым содержанием.

Значимые последствия

В России основные принципы федерализма, заложенные в Конституции, постоянно модернизируются. Согласно этим принципам органы власти субъектов РФ конституционно не соподчиняются друг другу, каждый регион обладает равными полномочиями, вытекающими из основного закона страны, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами.

– Все субъекты РФ действуют на единой правовой платформе, но имеют свои особенности по отдельным вопросам. К сожалению, последнее поле неуклонно сужается, и в этом, безусловно, видится риск федерализму, поскольку приводит к нарушению баланса общего и особенного, – отмечает автор исследования.

Модернизация принципов федерализма осуществляется в разных формах, но прежде всего она связана с конституционными изменениями, хотя корректировки в федеративные отношения вносятся и обычными законами. Конституционные поправки 2020 года наиболее широко затронули третью главу основного закона, касающуюся федеративного устройства. Однако многие из конституционных новелл настолько весомы, что существенно расширяют представления и о первой главе, затрагивая основы конституционного строя России.

Так, одним из значимых последствий изменений Конституции РФ 2020 года стало расширение принципов федерализма. Они пополнились такими нормами, как единство системы публичной власти, исторически сложившееся государственное единство.

– Внесение указанных принципов в Конституцию РФ имело вполне ожидаемый характер, поскольку уже было подготовлено изменениями в политической, социальной и правовой системах Российской Федерации, произошедшими в последнее время. Благодаря поправкам расширяется ценностный базис Конституции РФ, придается новый импульс конституционно-правовому развитию России, функционированию всей системы публичной власти, – говорится в статье.

Россия – федерация с полиэтническим составом населения. Многоэтнические государства сегодня являются нормой. Традиционное национальное государство, в котором одна четко выраженная национальная группа соответствует одному государству, практически исчезло с географической карты современного мира. При этом достаточно большая проблема многих государств, имеющих многонациональный и многоконфессиональный состав населения, – сохраняющееся расчлененное самосознание граждан по этническому или конфессиональному принципу.

Для федеративных государств эта проблема стоит особенно остро, поскольку многие формы этнонационализма могут порождать в них проблемы не только национального, но и территориального, государственного единства. Нужно также учитывать, что для России многонациональность осложняется еще и большим притоком мигрантов, усиливающих этнонациональную мозаику состава населения.

Роль этносов

По данным социологов, в России, как и во многих других странах, разобщенность по этническому принципу сохраняется, причем не только в отношениях постоянного населения с мигрантскими сообществами, но и между этническими общностями. И хотя в стране отсутствуют открытые, а тем более острые формы этнонационализма, порождаемого нерешенностью проблем национального и территориального единства, тем не менее остаются так называемые стеклянные стены, риски и несовместимости, которые очень опасны, поэтому их важно постоянно преодолевать.

Всё это требует решения проблемы совместимости и обеспечения как национально-государственной, так и этнической идентичности. Речь идет о формировании своего рода иммунитета от болезней, вызванных проблемами взаимодействия различных начал социальной жизни, – этнического, социокультурного, политического, поражающих во всем мире сферу межнациональных, а порой и межконфессиональных отношений.

Эта задача получает в современном обществе особую актуализацию, причем как в глобальных рамках, так и в специфических условиях любого современного государства. Она имеет постоянный характер и требует к себе такого же постоянного внимания со стороны государства, поскольку полного решения национального вопроса в этом смысле не существует.

Гражданская идентификация

Конституционные основы федерализма в результате преобразований основного закона в 2020 году были расширены такими принципами, как формирование гражданственности, общероссийской культурной идентичности, развитие идей патриотизма, признание исторически сложившегося государственного единства. В совокупности это во многом корреспондирует с заложенным в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года принципом формирования гражданского единства и, как итог, общероссийской гражданской идентичности (гражданского самосознания).

Речь идет об осознании гражданами Российской Федерации своей ответственности за судьбу страны, о признании необходимости соблюдения гражданских прав и обязанностей, а также о внутренней приверженности каждого базовым ценностям российского общества.

– Гражданская идентификация – один из фундаментальных феноменов человеческого духа, вырастающих из всей истории и культуры страны. Осознание и обращение к этому принципу, связанное с попыткой сформировать общность людей по признаку лояльности к государству без этнических и конфессиональных границ, на государственном уровне четко проявилось лишь в последние десятилетия, – утверждает автор статьи.

Хотя понимание российского народа как исторического целого и как гражданской нации государственными лидерами высказывалось неоднократно, но как национальная идея это было зафиксировано только в последних документах стратегического планирования, в которых нашла отражение нравственная, ценностная и правовая обоснованность данного принципа. Российское государство должно стать национальным государством с многоэтничной российской нацией.

Новые обязательства

Понятие гражданской идентичности – достаточно новое не только для сложившейся правовой системы, но и для правовой литературы. Новое, так как в России исторически сложилось понимание нации именно как этнокультурной общности. Только в последние десятилетия стали употреблять такие понятия, как «гражданская идентичность», «россияне». При этом можно согласиться с тем, что и в настоящее время российская гражданская нация – это скорее вектор возможного развития, одна из тенденций.

– Важно не просто закрепить общегражданскую идентичность как принцип, необходимо сделать так, чтобы для человека это стало формой самозаконодательства, то есть переживалось им как часть его сущности: он принимает на себя обязательство не просто разделять общественные ценности, но и претворять эти моральные требования во всех конкретных ситуациях своей жизни, – отмечается в статье.

Задача укрепления гражданской нации и гражданского самосознания была поставлена в Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Как отмечала в выступлении на Совете при президенте РФ по межнациональным отношениям известный ученый-социолог Леокадия Дробижева, в результате работы над стратегией эксперты разъясняли, что идентичность гражданской нации – это чувство принадлежности к Российскому государству, народу, представление о стране, территории, этническом разнообразии, это символы и ценности, язык и культура, совместно пережитые драмы и достижения, это готовность идти и бороться за общие интересы.

Наряду с этим важным принципом в Конституции РФ появилось упоминание о государствообразующем народе. Всегда считалось, что государствообразующим народом является весь многонациональный народ Российской Федерации, поскольку только он обладает всей полнотой власти.

– Конституционная поправка 2020 года изменила наши представления о государствообразующем народе, поскольку прямо указала, что государственным языком является язык государствообразующего народа, – пишет доктор юридических наук.

Такое указание на носителя государственного языка России ломает прежнюю концепцию признания государствообразующим всего многонационального народа России.

Хотя принципы формирования гражданственности, сохранения общероссийской культурной идентичности закреплены в главе третьей основного закона страны, следует признать, что роль этих принципов так же высока, как и роль принципа единства системы публичной власти – принципа, характеризующего основы конституционного строя России, но по понятным причинам не попавшего в первую главу Конституции.

Принцип единства системы публичной власти, ранее неоднократно обоснованный в правовых позициях Конституционного Суда РФ, построен на различных формах взаимосвязей между ее элементами, он придает всей системе целостность, управляемость, служит фактором организованности и порядка в государстве.

Закрепляя данный принцип, Конституция по-прежнему исходит из сохранения двух организационных систем осуществления публичной власти, одна из которых формируется органами государственной власти, другая – органами местного самоуправления. Конституция РФ не создает новую организационную форму осуществления публичной власти – органы публичной власти.

Загадка «Сириуса»

В основном термин «органы публичной власти» использовался на доктринальном уровне как обобщающий по отношению к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Вместе с тем иной подход применен в Федеральном законе «О федеральной территории «Сириус», которым полномочия по управлению данной территорией предоставлены именно органам публичной власти, что вызывает вопросы о правовой природе данных органов.

– Органы публичной власти федеральной территории осуществляют отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, но разве этот факт может привести к формированию нового вида органов власти, не обозначенных в Конституции РФ? – говорится в исследовании.

На данный момент не вполне четко обозначена и правовая природа федеральной территории. В соответствии с названным федеральным законом федеральная территория – это публично-правовое образование. Хотя до сих пор такое публично-правовое образование не определено как субъект гражданско-правовых отношений – на таких же началах, как Российская Федерация, как субъекты РФ или как муниципальные образования.

– Можно предположить, что здесь гражданско-правовые отношения заключаются от имени Российской Федерации, но тогда кто будет нести ответственность по обязательствам федеральной территории? Пока этот вопрос в гражданском законодательстве не получил четкого ответа. Не вполне ясен гражданско-правовой статус федеральной территории, особенно с учетом того, что экономическую основу деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус» составляет прежде всего муниципальное имущество, – отмечает Людмила Андриченко.

Изъятие полномочий

Принцип единства системы публичной власти во многом взаимосвязан с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Вместе они определяют территориальную модель организации публичной власти в государстве.

В последние годы изменение социально-экономических приоритетов, влияние геополитических факторов особенно активно трансформируют взаимоотношения внутри Российской Федерации и приводят к усложнению модели территориальной организации публичной власти.

Государство постепенно «вписывает» в систему федеративных отношений различные отраслевые и территориальные «анклавы» в виде особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, специальных административных районов, других форм территориального развития, формируя дополнительный срез взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами.

В итоге это приводит к многочисленным изъятиям из полномочий региональных и муниципальных уровней власти, сужению объема их полномочий на определенных территориях, усиливая «мозаику» в соотношении федеральных и региональных начал власти. Фактически усиливается федеральное регулирование, вносящее существенное изменение во всю федеративную структуру организации власти.

Своеобразная ситуация возникает тогда, когда на одной и той же территории в субъектах РФ действует несколько различных правовых режимов, устанавливающих особенности предпринимательской и иной деятельности. Например, на территории Приморского края в настоящее время имеются особенности государственного управления, связанные с созданием специального административного района (остров Русский), территорий опережающего социально-экономического развития, Свободного порта Владивосток.

Всё это усложняет систему организации публичной власти на таких территориях и фактически переформатирует классическую схему федеративных отношений в регионе. Данная ситуация во многом объективна, поскольку она характеризует современные тенденции и приоритеты пространственного развития, требующего дифференцированных подходов. Вместе с тем у этой тенденции есть и негативная сторона, так как она приводит к фактической замене региональной власти федеральными проектами.

И только активная вовлеченность региональных органов государственной власти в реализацию этих проектов способствует определенному сохранению федеративных отношений. Аналогичная ситуация складывается и с уровнем местного самоуправления.

Определение понятий

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между различными территориальными уровнями осуществления публичной власти принято относить к принципам, характеризующим конституционные основы федеративных отношений, хотя данный механизм распределения власти характерен для любого государства, в том числе унитарного.

– К сожалению, сложившийся механизм разграничения полномочий со временем оказался очень громоздким и не вполне удобным. Речь прежде всего идет о принципе «двух ключей», который касается полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, реализуемых данными органами самостоятельно за счет средств региональных бюджетов, – утверждает исследователь.

Имеется в виду, что одни и те же полномочия должны получать двойное закрепление – в отраслевом федеральном законе, а также в соответствующем перечне полномочий, установленных в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В результате многочисленных изменений указанный перечень разросся до невероятных размеров, многие полномочия стали фиксироваться в нем отсылочной нормой к отраслевому федеральному закону. Однако целесообразность сохранения данного перечня в тексте нового Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» вряд ли оправданна, поскольку его изначальная роль – упорядочить разграничение полномочий – уже сыграна.

В представленном виде указанный перечень выполняет задачу реестра названных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим данный перечень можно было бы если и сохранять, то в виде не основного текста федерального закона, а приложения к нему либо в виде отдельного реестра.

Хотя последовательность в решении этого вопроса в последнем случае повлечет формирование реестров полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Данная идея уже высказывалась в научной литературе, однако пока не получила практической реализации. Это требует в том числе четкого нормативного правового определения понятия «полномочия» и его разграничения с понятием «функция» органов власти, поскольку отсутствие такого разграничения нередко влечет подмену этих понятий в действующих нормативных правовых актах.

– На наш взгляд, для целей именно законодательного регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ более важную роль играют принципы разграничения полномочий, устанавливающие требования к федеральным законам, обеспечивающим такое разграничение. Наличие же реестра полномочий имеет во многом инструментальный характер и важно для ведения мониторинга состояния осуществления управленческой деятельности на региональном уровне, – считает автор статьи.

Спорная техника

Сфера разграничения полномочий – это та среда, которая и определяет характер функционирования всей системы публичной власти, внутренних взаимосвязей составляющих ее органов, включая вопросы их иерархии, выбора целевых ориентиров в деятельности. Именно разграничение полномочий отражает поиск справедливого баланса и возможность учета особенностей регионов. Заложенный в нем потенциал противостоит возможности возникновения конфликтов, хотя и не исключает их полностью.

Конституционные поправки 2020 года расширяют предметы ведения как Российской Федерации, так и ее совместного ведения с субъектами РФ. Но в некоторых моментах техника решения данного вопроса представляется спорной, считает профессор.

– Например, не вполне обоснованно, на наш взгляд, вопросы организации публичной власти отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, тогда как в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов остались вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, – обращает внимание Людмила Андриченко.

С учетом расширения подходов к регулированию организации всей системы публичной власти, а также определения понятия единой системы публичной власти, представленного в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации», установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления – это один из вопросов организации системы публичной власти, имеющих для нее базовое значение, так как именно он лежит в основе ее построения.

Поэтому данные вопросы следовало отнести, возможно расширив их содержание до установления общих принципов построения единой системы публичной власти, к ведению Российской Федерации, в то время как вопросы организации публичной власти – к совместному ведению РФ и ее субъектов, поскольку данные вопросы имеют общее значение как для страны в целом, так и для регионов, которые также участвуют в этом процессе.

Дальнейшее осмысление

Для обеспечения согласованного функционирования всех элементов системы публичной власти конституционными поправками 2020 года устанавливается статус Государственного Совета, создаваемого президентом РФ. Развивая конституционные нормы, Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» определяет принципы принятия решений по вопросам взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти.

При этом среди них оказались, например, такие принципы, как эффективность осуществления публичных функций на соответствующей территории и выполнения социально-экономических обязательств государства, которые скорее характеризуют деятельность органов публичной власти, а не собственно взаимоотношения между ними.

– Последним больше, на наш взгляд, присущи такие принципы, как добровольность заключения договоров и соглашений между органами публичной власти, согласованность в реализации вопросов, требующих совместного решения, использование согласительных процедур для разрешения разногласий. Наполнение принципов подобным содержанием более точно отражало бы характер взаимоотношений внутри системы органов публичной власти с учетом конституционных основ федерализма и местного самоуправления, – говорится в статье.

По материалам jrpnorma.ru

Фото с сайта rg.ru