Местный отзыв

В статье кандидатов юридических наук Андрея Макарцева и Олега Шерстобоева рассматриваются особенности правового регулирования, процедурные вопросы и основания отзыва выборных лиц местного самоуправления. По мнению исследователей, практика действия данного института в России показывает фактически полное отсутствие его нормативного оформления.

Правовая база

В разных регионах России процедура отзыва выборных лиц местного самоуправления представлена с различной степенью формализации, что минимизирует роль этого правового института как формы народовластия. Правовое регулирование должно быть достаточно детальным. Отзыв депутатов, членов выборных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления не просто процесс, по завершении которого лицо, занимающее публичную должность, ее лишается или не лишается. Это, обращают внимание авторы статьи, в первую очередь форма управления государством и принятия публично-властных решений.

От того, существуют ли реальные механизмы инициирования и реализации отзыва депутатов, членов выборных органов или выборных должностных лиц МСУ, зависит легитимность не только системы муниципальной власти, но и публичной власти в целом.

В России правовая основа отзыва на муниципальном уровне закреплена в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отозванным может быть депутат, член выборного органа, выборное должностное лицо местного самоуправления. Отзыв осуществляется только по инициативе населения, порядок отзыва определяется федеральным законом и принятыми в соответствии с ним региональными законами о местных референдумах.

– Несмотря на легальное сопоставление отзывного производства с референдумом, их тождество остается внешним, касающимся стадий реализации. Очевидно, что они обладают существенными различиями. Отзывные правоотношения отличаются от референдумных субъектным составом и правовым содержанием, что влияет на агитацию по вопросам отзыва, использование средств массовой информации, финансирование кампании по отзыву и так далее, – отмечают авторы статьи.

Исключительное явление

Вопрос об отзыве, в отличие от вопроса о референдуме, имеет персонально-субъектный характер, что требует особых гарантий прав инициаторов отзыва и отзываемого лица в ходе агитации. Такие гарантии не предусмотрены законодательством о местном референдуме, что сразу же выявит практика правоприменения. При этом законодательное сопоставление отзыва с референдумом объяснимо тем, что референдум и выборы представляют две главные и наиболее известные формы непосредственной демократии.

– Если отзыв не может быть частью избирательного права в связи с отсутствием императивного мандата, то напрашивается его сближение с референдумным процессом. Тем более в отечественной традиции процессы выборов и референдума имеют единую правовую основу. Хотя в литературе встречаются попытки оставить отзыв в орбите избирательных правоотношений, – обращают внимание авторы исследования.

Сопоставление отзывного производства с референдумом предопределяет модель регулирования, при которой у субъекта Федерации отсутствует необходимость принимать отдельный закон, посвященный отзыву депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Притом как отзывы, так и референдумы представляются крайне редким, исключительным явлением муниципальной политики.

Региональная практика

Несмотря на это, регионы сформировали несколько подходов, определяющих правовой режим отзыва. Основы правового регулирования на уровне субъекта Российской Федерации закладывают законы, закрепляющие региональную систему местного самоуправления. При этом названия законов и пределы правового регулирования в регионах могут различаться.

Например, в законе «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» полностью дублируется федеральная норма с отсылкой к закону края о проведении местного референдума. При другом подходе отзыв закрепляется вместе с иными институтами народовластия на местном уровне: голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (закон «Об основах местного самоуправления в Республике Крым»).

В ряде регионов отношения, связанные с отзывом депутатов и должностных лиц местного самоуправления, регламентируются отдельными кодифицированными актами – избирательными кодексами, которые были приняты в Республике Татарстан, Тюменской, Белгородской, Свердловской областях и в других. В части таких кодексов содержатся или содержались положения, касающиеся отзыва.

Например, в Избирательном кодексе Белгородской области регулирование этих общественных отношений ограничивается одним пунктом статьи 15 «Общие положения об отзыве депутатов и выборных должностных лиц». В ней закрепляется возможность реализации отзыва на местном уровне и содержатся отсылочные нормы в части закрепления оснований отзыва.

Избирательный кодекс Владимирской области содержит отдельную главу, посвященную отзыву депутатов представительных органов и глав муниципальных образований, которая включает в себя пять статей. В кодексе достаточно подробно раскрывается содержание права на отзыв, рамки его реализации, основания, инициатива проведения отзыва.

В некоторых субъектах Федерации были приняты законы, непосредственно посвященные отзыву депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления (Пермский край, Республика Бурятия, Архангельская область). Отличительной чертой этих нормативных правовых актов является подробная регламентация отзыва, понятная не только специалистам в области конституционно-правового регулирования, но и рядовым гражданам.

Рамочный характер

В других регионах приняты законы, регулирующие проведение нескольких видов референдумов (Кировская область) либо референдумов и отзыва (Ярославская область). В большинстве этих актов отзыву посвящена одна из статей (Астраханская область, Амурская область, Камчатский край, Краснодарский край, Вологодская область), в которой констатируется возможность применения норм закона при инициировании и проведении отзыва.

В некоторых законах, посвященных местному референдуму, особенности применения положений закона при проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления раскрываются достаточно широко. В них подробно излагаются положения об инициативной группе, фонде, агитации, порядке голосования и другом.

В ряде региональных законов упоминание института отзыва ограничивается заключительными и переходными положениями (Амурская область, Камчатский край), в которых относительно подробно определяется реализация процедуры отзыва. Некоторые региональные законы о местном референдуме не содержат статей, касающихся возможности применения их правовых норм в части реализации процедуры отзыва депутатов, членов выборных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, и, как следствие, не содержат форм документов, связанных с ним. К таким законам относится закон Новосибирской области «О местном референдуме».

– Подобные акты будут применяться при инициировании отзыва в силу норм федеральных законов, в которых на них содержатся отсылки. Но, исходя из их содержания и отсутствия даже элементарных отсылок к институту отзыва, можно предположить, что регулирование общественных отношений будет фрагментарным. Региональное законодательство и акты органов местного самоуправления в этом случае не смогут в полной мере компенсировать рамочный характер федерального законодательства, – говорится в исследовании.

На уровне местного самоуправления положения, имеющие отношение к отзыву, содержатся в уставах муниципальных образований. Исходя из уровня правового регламентирования общественных отношений все уставы можно разделить на две группы. Одни ограничиваются закреплением возможности отзыва, статуса инициативной группы, количества ее членов, оснований отзыва и права отзываемого дать объяснения. Другие уставы, как и некоторые законы регионов, достаточно подробно определяют процедуру отзыва, дают характеристику форм документов: регламентация собрания, оформление документов и так далее.

Форма ответственности

Основания отзыва – это одна из самых дискуссионных проблем, решение которой во многом определяет место этого института в правовой и политической системе и даже возможность его существования. Если в рамках теории императивного мандата отзыв заключается в избирательном праве, а его основанием является явно выраженное и надлежаще оформленное недовольство избирателей депутатом, который их представляет, то самостоятельность отзыва диктует иной подход к определению его оснований.

В большинстве своем отзыв рассматривается как форма политической ответственности, при которой население получает право прекратить полномочия выборного лица. Вопрос в том, что ответственность наступает в результате правонарушения, то есть виновного деяния, неисполнения обязанности. В таком понимании важно определить круг обязанностей выборного лица, за неисполнение которых оно может быть лишено статуса.

При этом обязанности следует отграничить от тех, неисполнение которых влечет досрочное прекращение полномочий по иным основаниям. Например, лишение свободы делает невозможным замещение должности мэра.

Сравнительно-правовой анализ демонстрирует разные точки зрения на основания отзыва. Градация распределяется от максимально свободного подхода, при котором выборное лицо объявляется ответственным за всё, что произошло (не произошло), и вызывает неприязнь избирателей. Здесь роль фактического основания (деяние отзываемого) умаляется, а на первое место выходит процессуальное основание (нужное число подписей под инициативой, их правильное оформление).

Зарубежный опыт

Институт отзыва действует не только в российской практике. В штате Алабама в США избирателям дозволяется отзывать любых выборных муниципальных должностных лиц, притом каких-либо оснований для этого не требуется. Петиция может быть подана в любое время, подписи можно собирать без ограничений по времени, но нужно собрать не менее 30% от числа избирателей-участников предыдущего голосования.

В Аризоне также нет требований к основаниям, но начать отзыв можно после шести месяцев пребывания отзываемого в его должности. Срок сбора подписей составляет 120 дней, собрать следует не менее 25% подписей от числа голосов, поданных за отзываемое лицо на выборах.

В Аляске устанавливаются основания, правда, довольно абстрактные: должностное правонарушение, некомпетентность, неисполнение обязанностей. Петиция подается после первых 120 дней пребывания в должности, подписи следует собрать в течение 60 дней, число подписей совпадает с требованием, установленным в Аризоне.

В Арканзасе перечень оснований не устанавливается, но количество подписей, требующихся для лишения статуса мэров, увеличивается до 35% от числа голосов, поданных за отзываемое лицо на выборах. В Калифорнии также нет конкретных оснований, а нужное количество подписей за инициативу варьируется от числа избирателей в избирательном округе: 30%, если их количество менее 1000; 25% – от 1000 до 9999; 20% – от 10000 до 49999; 15% – от 50000 до 99999; 10% – от 100000.

– Интересна британская дискуссия, касавшаяся отзыва депутатов, начавшаяся по инициативе самих парламентариев. Как сообщается на сайте парламента, допускается лишь отзыв депутатов этого органа, другие выборные лица лишаются полномочий в иных процедурах. Причем эта форма ответственности была введена лишь в 2015 году как официальная реакция на скандал с расходами депутатов в 2010 году, – приводят пример авторы статьи.

Теперь отзыв возможен только по трем основаниям: совершение преступления (за исключением случаев, при которых наказание автоматически прекращает депутатский статус), предоставление ложных сведений о расходах, отстранение от участия в сессиях на основании решения комитета по стандартам на срок не менее 10 дней заседаний или не менее 14 дней, если дни заседаний не указаны.

Петицию об отзыве должны подписать не менее 10% зарегистрированных избирателей, правда, после этого депутат лишается статуса, но может баллотироваться вновь на досрочных выборах.

Уставное регулирование

В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основания отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставом муниципального образования. При анализе муниципальных правовых актов можно увидеть несколько подходов в закреплении оснований отзыва.

В одних случаях в уставах прописываются общие для главы муниципального образования, выборного должностного лица и депутата основания отзыва. Общепринятым подходом является закрепление в качестве основания отзыва депутата и должностного лица местного самоуправления его конкретных противоправных решений или действий (бездействий) в случае их подтверждения в судебном порядке (Устав муниципального образования «Гиагинский район» Республики Адыгея).

В других уставах основания отзыва депутата и выборного должностного лица местного самоуправления разводятся (Устав муниципального образования «Сунженский район» Республики Ингушетия, Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Владимирский округ).

Общим правилом является закрепление оснований отзыва в отдельной главе, статье, посвященной данной форме ответственности. Но бывают и исключения. Так, в Уставе города Кизляра одно из оснований отзыва получило закрепление в статье 44 «Система муниципальных правовых актов городского округа»: «Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва главы городского округа или досрочного прекращения полномочий Собрания депутатов городского округа».

Сложности подтверждения

В современной науке конституционного права существует мнение, что отзыв сохранит свое самостоятельное значение только тогда, когда в основе процедуры будет лежать волеизъявление граждан, не связанное с реализацией дополнительной судебной процедуры. Но, как указывается в научных исследованиях, федеральный законодатель хотя и сохранил за муниципалитетами право определять основания отзыва, но жестко ограничил круг этих оснований для отзыва выборного лица местного самоуправления и принципиально изменил процедуру.

Основаниями отзыва могут быть только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие), которые должны быть установлены судебным решением. Подобный подход нашел отражение в Уставе Новосибирска, который закрепляет, что основаниями для отзыва депутата Совета депутатов, мэра города являются нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Новосибирской области, законов Новосибирской области, Устава Новосибирска, иных муниципальных нормативных правовых актов города, допущенные при осуществлении ими своих полномочий. Факты совершения указанных правонарушений должны быть подтверждены в судебном порядке.

В науке и практике существует мнение о сложности подтверждения действия (бездействия) главы муниципального образования, депутата в судебном порядке. Например, утверждается, что характер этих оснований отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления до такой степени абстрактен, что возможность вынесения судебного решения, констатирующего необходимый для отзыва юридический факт, практически нереализуема.

– С этим можно согласиться лишь частично. Изначально, если создавать теоретическую конструкцию возможного отзыва должностного лица местного самоуправления, то необходимо на основании устава муниципального образования определить его основные полномочия и провести анализ эффективности их реализации. Выявленные возможные недостатки необходимо попытаться зафиксировать в судебном порядке, – утверждают авторы статьи.

Регламентировать отношения

На дискуссионность вопроса о подтверждении действий отзываемого лица в судебном порядке обращает внимание и Венецианская комиссия со следующей позицией: там, где это допускается национальным законодательством, процесс отзыва должен инициироваться только как один из способов (причем исключительного характера) привлечения к политической ответственности избранного должностного лица.

Для обеспечения необходимой независимости и объективной оценки ни одно решение избирателей не должно касаться вопросов, относящихся к исключительной компетенции судов. В таких случаях, предполагающих юридическую ответственность правонарушителей, отзыв не будет являться приемлемым механизмом отстранения от должности.

Практика показывает фактически полное отсутствие нормативного оформления отзыва выборных лиц.

– Представляется, что эту проблему можно разрешить только путем строгого регламентирования отзывных отношений на федеральном уровне, допустив некоторые возможности для регионов и муниципалитетов, например, в части определения числа необходимых подписей в поддержку инициативы, – считают исследователи.

Такое решение позволит в большей степени, чем сейчас, гарантировать принцип доверия граждан, которые получат относительно понятный, хотя и сложно осуществимый, механизм отзыва. Правовое регулирование должно быть достаточно детальным.

Кроме того, убеждены ученые, необходимо четко определить максимально возможное количество членов инициативной группы. В правовых актах содержится только минимальное количество членов инициативной группы и отсутствует предельная цифра. В дальнейшем, в случае отсутствия ограничения, эта цифра может превышать необходимое количество в несколько раз.

По материалам rcoit.ru

Фото с сайта 49000.com.ua