Последняя Конституция

В 1978 году, 12 апреля, была принята четвертая Конституция РСФСР. Волей судьбы ей суждено было стать последней в истории республики. В своей статье доктор юридических наук, профессор Леонид Акопов анализирует проблемы, связанные с принятием и последующей реализацией основного закона РСФСР, его дальнейшими радикальными корректировками, обусловленными политико-правовыми трансформациями.

Не калька

Принятие в 1978 году новой Конституции РСФСР стало следствием появления основного закона СССР 1977 года, который впервые провозгласил Советский Союз социалистическим общенародным государством в отличие от ранее существовавшей характеристики советского государства в качестве государства рабочих и крестьян. Примечательно, что в статье 72 Конституции СССР 1977 года было закреплено и право свободного выхода республик из состава Союза, сохранялось за ними и право внешних связей.

Вместе с тем Конституция РСФСР 1978 года отнюдь не была калькой общесоюзного основного закона. В частности, в ней не воспроизведена полностью преамбула Конституции СССР, более сжато говорится о пути, пройденном за годы советской власти, но отмечена роль РСФСР в развитии ее народов и всего Союза. Также не даются положения, характеризующие высшую цель и главные задачи общенародного государства, сущность развитого социалистического общества.

В российской Конституции к тому же большое внимание уделялось прерогативам автономных национально-государственных образований. Имели место и главы, полностью отсутствовавшие в общесоюзной Конституции, например, о плане социально-экономического развития и о бюджете.

– Таким образом, введение в действие новой общесоюзной Конституции повлекло за собой разработку и принятие наряду с конституциями других союзных республик и основного закона РСФСР в 1978 году. Проект Конституции РСФСР был заранее обнародован на 29 языках наций и народностей России, – отмечается в статье.

В ходе его обсуждения было проведено более 330 тысяч собраний коллективов, сельских сходов и других мероприятий, в которых приняли участие свыше 25 миллионов граждан, выступили более одного миллиона человек, поступило около 10 тысяч предложений, поправок и замечаний.

Нестабильная Конституция

Конституция СССР 1977 года вместе с основным законом РСФСР 1978 года стали наглядными образчиками социалистических конституций. В ходе создания конституционных основ советской государственности были поспешно отвергнуты идеи теории и практики парламентаризма, прав и свобод человека и в целом концепция правового государства.

Принятая внеочередной седьмой сессией Верховного Совета РСФСР 12 апреля 1978 года Конституция РСФСР отличалась от общесоюзного основного закона также особым своеобразием третьего раздела о национально-государственном и административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

В нем четко определялась компетенция республики и ее суверенные права, закреплялось вхождение в состав РСФСР 16 автономных республик, пяти автономных областей и 10 автономных округов. В тексте Конституции содержались и главы о статусе автономных республик, автономных областей и автономных округов.

По сравнению с ранее действовавшими конституциями РСФСР 1918, 1925 и 1937 годов основной закон 1978 года оказался весьма нестабильным, он неоднократно подвергался существенным изменениям и дополнениям вплоть до его полной отмены в связи с введением в действие Конституции Российской Федерации 1993 года.

Таким образом, общий период существования Конституции РСФСР 1978 года составил чуть более 15 лет, из которых пять лет пришлось на кардинальный пересмотр ее положений.

Важные новеллы

С апреля 1978 года до середины 1988 года в Конституции РСФСР закреплялся очередной этап политического развития республики как период возникновения общенародного государства социалистического типа, провозглашение принадлежности всей полноты власти в государстве народам Российской Федерации, переименование советов депутатов трудящихся в советы народных депутатов.

Кроме того, устанавливалось декларирование в преамбуле основного закона тезиса о сохранении преемственности идей и принципов всех предшествующих конституций РСФСР. Еще сильнее была подчеркнута роль коммунистической партии в качестве руководящей и направляющей силы общества и ядра политической системы страны.

Несмотря на сохранение классовой ориентированности демократии, основной закон закреплял принцип равенства всех граждан перед законом независимо от пола, расы, языка, происхождения, социального и имущественного положения, уровня образования, отношения к религии, места жительства, характера и рода занятий. Подобного тезиса и соответствующих норм не было в предыдущих конституциях российского государства.

– Впервые закреплялись и такие важные социальные права, как право на жилище, охрану здоровья, материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, а также потери кормильца, право на пользование достижениями культуры и другие, – обращает внимание профессор.

Позитивным вкладом советских конституций 1977–1978 годов в мировой конституционализм следует считать разработанную систему социальных прав человека, оказавшую влияние на содержание новых и новейших конституций как развитых демократических стран, так и развивающихся стран и во многом на содержание ряда международных документов в данной области, прежде всего Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах 1966 года.

Принципиальная норма

Абсолютно новой и значимой нормой в Конституции РСФСР стало положение о вынесении на всенародное обсуждение наиболее важных вопросов государственной жизни вкупе с их постановкой на всенародное голосование. В Конституции РФ 1993 года подобная демократическая норма, к сожалению, уже не присутствует.

Наконец, именно в преамбуле основного закона РСФСР впервые за всю историю российской государственности был зафиксирован принцип принятия и провозглашения Конституции народом Российской Федерации, который при этом руководствовался идеями научного коммунизма, как это записано в самом тексте преамбулы.

В статье 2 основного закона РСФСР 1978 года декларировалась принадлежность всей власти народу, который осуществлял ее через советы народных депутатов, составляющие политическую основу государства. В то же время принципиально важно, что в указанной статье отсутствовало упоминание о возможности непосредственного осуществления народом принадлежащей ему власти посредством использования форм прямой демократии, например референдума.

– В условиях недемократических безальтернативных однопартийных выборов и неприменения в государственно-правовой практике СССР и РСФСР такой формы государственного народовластия, как референдумы, определение централизма в качестве демократического было неадекватным действительности, – поясняет Леонид Акопов.

Тем не менее в статье о политической системе в качестве основного направления развития провозглашалось дальнейшее развертывание социалистической демократии: всё более широкое участие граждан в управлении делами государства и общества, совершенствование государственного аппарата, повышение активности общественных организаций, усиление народного контроля, укрепление правовой основы государственной и общественной жизни, расширение гласности, постоянный учет общественного мнения.

Незыблемые основы

В качестве особой характеристики новой редакции Конституции России 1978 года эксперты справедливо выделяют объявление в прямой форме Российской Федерации суверенным государством, чего не было в прежних конституциях. В соответствии с изменениями и дополнениями, внесенными в основной закон России, самая первая статья гласила: «Российская Федерация – Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны».

– Эти принципиальные новеллы стали конституционными основами благодаря Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой 12 июня 1990 года, и последующим политико-правовым событиям, вызванным роспуском общесоюзного государства и фактическим утверждением полного суверенитета Российской Федерации, – говорится в исследовании.

В Конституции были закреплены права человека, федерализм, а также разделение властей в его истолковании, содержащемся в решениях Конституционного суда. Вместе с тем основной закон закреплял положение о правомочии съезда народных депутатов принять к своему рассмотрению любой вопрос. В условиях сложившегося двоевластия – президента как главы исполнительной власти и съезда как органа народного представительства – борющиеся стороны не смогли разрешить конфликт мирным, легальным путем, то есть в рамках Конституции.

Структурно последняя редакция Конституции РСФСР, переименованной в Конституцию (основной закон) Российской Федерации – России, существенно отличалась от первоначального текста. Если основной закон 1978 года включал в себя наряду с преамбулой 11 разделов, объединявших в общей сложности 22 главы и 185 статей, то по состоянию на 10 декабря 1992 года Конституция России состояла уже из 12 разделов, 27 глав и 221 статьи.

Президент РСФСР

Учреждению поста президента РСФСР и последующему включению в Конституцию России главы о президенте Российской Федерации предшествовало проведение 17 марта 1991 года референдума РСФСР по вопросу: «Считаете ли Вы необходимым введение поста президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?».

По его результатам из 76652747 граждан, участвовавших в референдуме (свыше 75% от общего числа правомочных голосовать), положительный ответ в пользу введения указанной должности дали 53385275 человек (около 70% участников, или 52,45% от общего числа граждан, имевших право участия в референдуме). Опираясь на итоги референдума, Верховный Совет РСФСР принял 24 апреля 1991 года закон «О Президенте РСФСР».

В соответствии с законом от 24 мая 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР» основной закон и был дополнен главой 131 «Президент РСФСР», которая объявила президента высшим должностным лицом и главой исполнительной власти российского государства.

В результате проведенных 12 июня 1991 года выборов первым президентом в истории российской государственности стал Борис Ельцин, вступивший в должность 10 июля того же года.

После очередных изменений и дополнений, внесенных в Конституцию РСФСР апрельским и декабрьским съездами народных депутатов в 1992 году, глава 131 получила наименование «Президент Российской Федерации», в ней имелась и статья об одновременном избрании вместе с президентом вице-президента Российской Федерации, кандидатура которого предлагалась кандидатом на пост президента.

Как известно, в Конституции Российской Федерации 1993 года ни о каком вице-президенте речи уже не было, и эта должность канула в Лету.

Вопросы суверенитета

В ходе реформирования конституционных основ федеративного устройства российского государства в самом начале 90-х годов XX века происходили очень существенные процессы, вызывавшие опасения за целостность страны после ее выхода из состава СССР и провозглашения полного собственного суверенитета. В этот период бывшие автономные республики заявили о своем суверенитете в составе Российской Федерации. Аналогичным образом поступили и прежние автономные области, за исключением Еврейской автономной области.

Представители республик требовали для себя преимущественного статуса, борясь в первую очередь за собственность и природные ресурсы. В то же время края и области требовали равного статуса с республиками. В этой связи 31 марта 1992 года было подписано три федеративных договора Российской Федерации: первый – с республиками, второй – с краями, областями и городами федерального значения (Москвой и Санкт-Петербургом), третий – с автономными округами и Еврейской автономной областью.

В апреле того же года тексты всех трех договоров о разграничении предметов ведений и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующих групп субъектов Федерации были включены в качестве приложений в Конституцию. Именно тогда республика в составе Российской Федерации была провозглашена как государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации.

– Как известно, первый из трех договоров был подписан 18 из 21 республики. Его не подписали тогда Татарстан, Ингушетия и Чечня. Последняя, несмотря на незавершенность процесса разделения бывшей Чечено-Ингушской Республики, в ту пору вообще объявляла о независимости от России, – напомнил профессор.

Отметим, что Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую и Ингушскую республики в составе российского государства. Это была последняя в общей череде поправок, внесенных начиная с 1990 года в основной закон 1978 года. По подсчетам некоторых ученых, суммарное количество поправок в этот период превысило три сотни, больше половины из которых пришлось именно на 1992 год.

Лоскутное одеяло

Массовое и спешное внесение поправок в конституционный текст порождало в нем рассогласованность норм и противоречивость подходов. Конституцию не без оснований сравнивали с лоскутным одеялом. Нередко возникали критические ситуации.

– Как можно было, например, определить форму правления в России, если, с одной стороны, в Конституцию был вписан принцип разделения властей, а с другой – в ней оставалась норма, согласно которой съезд народных депутатов был правомочен принимать к своему ведению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР? – обращает внимание исследователь.

Верховный Совет России по-прежнему именовался не только представительным и законодательным, но и распорядительным органом. Дублирование функций и неизбежные конфронтации порождались и тем, что введение института президента не отменило статью о функциях президиума Верховного Совета.

– Подобные примеры можно было бы продолжить, но вывод и без того ясен: у государства и общества в целом была весьма нечеткая конституционная база для дальнейших реформ, – считает эксперт.

Частичные изменения и дополнения в Конституцию РСФСР в совокупности оказались столь множественными, настолько размыли первоначальный текст основного закона, что стало возможным говорить чуть ли не о новой, шестой по счету в российской истории, Конституции, если первыми конституционными актами России считать Манифест от 17 октября 1905 года и Основные государственные законы от 23 апреля 1906 года.

Система сдержек

К радикальным преобразованиям устоев российской государственности, закрепленным соответствующими изменениями и дополнениями Конституции РСФСР 1978 года, следует отнести преобразование основ экономического строя страны, провозглашение равного признания, защиты и гарантирования частной собственности вместе с иными формами права собственности, признание и распространение частной собственности на землю и иные природные ресурсы.

Кроме того, это кардинальная реформа судебной системы (укрепление статуса Конституционного Суда, появление мировых судей, введение института присяжных заседателей, провозглашение принципа несменяемости судей), начало реформы прокуратуры, изменение модели разделения властей, некоторое сокращение и ограничение президентских полномочий в сфере установления структуры федеральной исполнительной власти вкупе с усилением контрольных полномочий парламента за исполнительной властью, включая и самого президента в качестве главы этой ветви власти.

В частности, Верховный Совет Российской Федерации получал право отменять акты президента на основании заключения Конституционного Суда, а также право вносить главе государства представления об отмене актов правительства, давать согласие президенту на назначение министров обороны, безопасности, иностранных и внутренних дел.

Эти последние поправки, к сожалению, не были имплементированы в новую Конституцию Российской Федерации 1993 года и тем самым не получили своего развития в качестве важных элементов системы сдержек и противовесов в конституционной модели современного российского государства.

Конституционный мораторий

Изменения и дополнения в Конституцию РФ от 9 декабря 1992 года создали тупиковую ситуацию в части организации высшей государственной власти в России, поэтому не случайно на действие конституционных положений, определивших новую модель статусов законодательной и исполнительной власти в РФ, и их взаимоотношений вначале был установлен мораторий.

Предполагалось, что вопрос об их введении в действие должен решиться по итогам проведения референдума по основным положениям новой Конституции, назначенного в соответствии с постановлением съезда народных депутатов РФ «О стабилизации конституционного строя РФ» от 12 декабря 1992 года.

Однако в марте 1993 года мораторий на введение в действие изменений в Конституцию РФ от 9 декабря 1992 года в части ограничений полномочий президента был снят вместе с отменой планов проведения референдума. Далее произошли известные события осени 1993 года, связанные с изданием указа президента РФ от 21 сентября «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и его же обращением к гражданам России в тот же день, а также принятием заключения Конституционного Суда о несоответствии Конституции РФ вышеуказанных актов президента России.

После силового разгона Верховного Совета в результате его обстрела и штурма войсками и спецназом 3–4 октября 1993 года политико-государственные отношения стали регулироваться по факту не основным законом, а мерами чрезвычайно-указного права президента РФ.

Формально-юридически же действие Конституции России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями, было прекращено в день официального опубликования Конституции Российской Федерации 1993 года, то есть 25 декабря 1993 года, когда «Российская газета» обнародовала текст новой Конституции.

По материалам cyberleninka.ru

Фото с сайта naukaprava.ru