История представительства

В нашей газете мы часто пишем про историю выборов, в том числе в Государственную Думу разных времен, начиная с Российской империи и заканчивая новейшим периодом. В этот раз обратимся к истории верхней палаты российского парламента – Совета Федерации.

Интересы регионов

Понимание роли и места органов народного представительства в политической системе современной России невозможно без всестороннего осмысления многовековой истории законодательных учреждений – от веча, Боярской думы, дореволюционных государственных дум и Государственного совета до советского народовластия и современных форм парламентской демократии.

Первой формой непосредственного участия народа в решении государственных дел было вече – собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни, чаще всего решались вопросы о призвании на службу и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров.

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации образован в соответствии с Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, как палата парламента, представляющая интересы регионов на федеральном уровне и отражающая федеративную природу российского государства.

Первые учреждения

Двухпалатная структура Федерального Собрания имеет глубокие корни в отечественной истории и в общемировых парламентских традициях. В настоящее время двухпалатная структура есть у парламентов почти 80 стран, имеющих как федеративную, так унитарную форму государственного устройства.

Исторически во многих странах верхние палаты выросли из собраний советников при правителях и носили сословный характер. В русских землях в качестве постоянных советов при князьях действовали княжеские думы, в которые входили их ближайшие соратники. В новых исторических условиях Московского царства продолжением княжеской думы стала Боярская дума. Она просуществовала до конца XVII века и позднее была преобразована в Сенат – орган, который, по замыслу Петра I, должен был стать высшим органом власти на время отсутствия императора.

Первыми государственными учреждениями, в которых представительное начало играло определяющую роль, были совещания боярства, духовенства, представителей служилого класса и купечества, которые созывались царями с середины XVI по семидесятые годы XVII века и получили впоследствии название земских соборов. Земские соборы избирали на царство государей, рассматривали вопросы войны и мира, принимали в состав государства новые территории, рассматривали вопросы взыскания налогов.

Функции и сферы ведения земских соборов достаточно точно совпадали с перечнем проблем и вопросов, которые рассматривались сословными парламентами стран Западной и Центральной Европы. К концу XVII века по мере укрепления абсолютизма земские соборы утратили свое значение.

Проба пера

Первая попытка создания двухпалатного парламента, аналогичного тем, которые существовали в Западной Европе, приходится на начало XIX века. По поручению императора Александра I трудами выдающегося государственного деятеля Михаила Михайловича Сперанского были разработаны контуры законосовещательного представительного органа, который должен был состоять из двух палат – Государственной Думы и возглавляемого императором Государственного совета.

В 1810 году был образован Государственный совет, ставший высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете. Однако Государственная Дума тогда так и не была создана.

В последние годы жизни царя-реформатора Александра II идея двухпалатного общегосударственного законосовещательного органа едва не воплотилась в жизнь. Убийство Александра II и последовавшие за ним контрреформы Александра III задержали движение России к его созданию.

Недолгий век

В первые годы ХХ века требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим. Оно было реализовано царскими манифестами и указами осенью 1905-го – зимой 1906 года. Законодательная функция возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный совет, существовавший к тому времени уже почти сто лет.

Манифестом от 20 февраля 1906 года император Николай II установил, что «со времени созыва Государственного совета и Государственной Думы закон не может воспринять силы без одобрения совета и думы».

Государственный совет – верхняя палата первого российского парламента – формировался по смешанному принципу. Половина его членов назначалась царем, другая половина избиралась частично по территориальному (по одному члену Государственного совета от каждого губернского земского собрания), частично – по сословно-корпоративному принципу (шесть членов от духовенства православной российской церкви, 18 – от губернских дворянских обществ, по шесть – от академии наук, университетов, промышленных и торговых корпораций).

Первому русскому парламенту был отмерен недолгий век – около 10 лет. В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 года сложилась новая система представительной власти. Ею стали советы.

Принцип двухпалатности

С 1924 года в Союзе Советских Социалистических Республик законодательная и представительная функции де-юре принадлежали съезду советов, который для текущей работы формировал две палаты – Союзный совет, в котором союзные республики были представлены пропорционально населению каждой из них, и Совет национальностей, который формировался по следующему принципу: от каждой союзной республики (независимо от населения) – по пять человек, от каждой автономной области или республики – по одному человеку.

Конституция 1936 года сохранила принцип двухпалатности, заменив двухступенчатые выборы палат прямыми. Был предусмотрен также механизм согласительных процедур в случае разногласий между палатами и даже возможность роспуска обеих палат в случае недостижения согласия.

Верховный Совет СССР также состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Такая конструкция просуществовала вплоть до распада СССР.

Прямые выборы

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила статус Федерального Собрания – двухпалатного парламента России, определила вопросы ведения и полномочия Совета Федерации. В соответствии со статьей 95 было предусмотрено, что в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Депутаты верхней палаты первого созыва избирались на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ регионов (один округ на территории каждого субъекта Российской Федерации).

Кандидаты в члены Совета Федерации выдвигались группами избирателей и избирательными объединениями. В соответствии с переходными положениями Конституции России депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе. Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 года, стал Владимир Филиппович Шумейко.

Представители по должности

В конце 1995 года был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому в Совет Федерации входили по два представителя от каждого субъекта Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти по должности. Председателем Совета Федерации 23 февраля 1996 года был избран Егор Семенович Строев, глава администрации Орловской области.

В 2000 году вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с ним представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти региона назначался высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти региона избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Полномочия членов Совета Федерации осуществлялись на постоянной основе.

В 2001 году председателем Совета Федерации был избран Сергей Михайлович Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

Серьезные изменения

В феврале 2009 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

В соответствии с ним кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъекта.

Законом был установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации могли доработать свой срок полномочий. Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2011 года.

В сентябре 2011 года председателем Совета Федерации была избрана Валентина Ивановна Матвиенко, представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти города Санкт-Петербурга. В ноябре 2011 года серьезные изменения претерпела внутренняя структура Совета Федерации: вместо прежних 16 комитетов и 11 постоянных комиссий было создано 10 комитетов.

Новый порядок

В 2012 году рабочей группой Совета Федерации был разработан и вынесен на общественное обсуждение проект Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий более активное участие граждан страны в формировании палаты регионов. Инициатива получила поддержку общества, и в июне законопроект был внесен президентом Российской Федерации в Государственную Думу.

Новый федеральный закон был принят Государственной Думой 20 ноября 2012 года, 28 ноября одобрен Советом Федерации и 3 декабря подписан президентом России. Новый порядок формирования Совета Федерации вступил в силу с 1 января 2013 года.

Согласно закону представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации может быть только депутат этого органа. При этом соответствующее решение региональный парламент должен принять большинством голосов от общего числа своих депутатов в течение месяца со дня первого заседания нового созыва.

При проведении выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти.

Устанавливалось, что претендентом на должность члена Совета Федерации может быть гражданин России, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего региона в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. При этом законом предусматривается ряд исключений из этого правила.

Обновление требований

В 2014 году вступил в силу закон о поправке к Конституции России «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение президентом членов Совета Федерации – представителей РФ, число которых составляет не более 10% от числа членов Совета Федерации – представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В марте 2020 года в связи с корректировкой основного закона были расширены состав и полномочия Совета Федерации, изменены требования к сенаторам Российской Федерации. Согласно статье 95 Конституции в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого региона (по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации – на срок полномочий соответствующего органа).

Также в состав верхней палаты входят президент России, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, кроме этого, не более 30 представителей, назначаемых президентом, из которых не более семи могут быть назначены пожизненно (в качестве таких сенаторов могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере государственной и общественной деятельности).

Другие правила

В конце декабря 2020 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В нем установлены общие требования, предъявляемые к гражданам, претендующим на осуществление полномочий сенатора Российской Федерации.

Им может быть гражданин РФ, достигший возраста 30 лет, обладающий безупречной репутацией, постоянно проживающий в России, не имеющий гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Кроме того, установлены ограничения, препятствующие гражданину быть кандидатом для наделения полномочиями сенатора.

К кандидату для наделения полномочиями сенатора – представителя от субъекта Федерации установлено дополнительное требование, согласно которому он должен проживать на территории данного региона в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его выдвижению кандидатом в сенаторы, либо в совокупности в течение 20 лет, предшествующих такому выдвижению. Определен перечень исключений из этого требования.

Кандидатом для наделения полномочиями сенатора – представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации может быть только депутат этого органа.

Наделение полномочиями сенатора – представителя от субъекта Федерации осуществляется соответственно законодательным (представительным) органом государственной власти региона нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона) на срок полномочий указанного органа.

Президент России, прекративший исполнение своих полномочий, принявший решение об осуществлении полномочий сенатора, подает в Совет Федерации письменное заявление, подтверждающее такое решение. Заявление может быть подано однократно.

По материалам council.gov.ru

Фото с сайта poisknews.ru