Проблема совершенствования

Общественный контроль в России постепенно внедряется во многие сферы деятельности органов власти. Вместе с тем произошла его апробация в области, не предусмотренной законодательством об общественном контроле, – в федеральной избирательной кампании. В статье секретаря Общественной палаты РФ Татьяны Михеевой и магистранта Марийского госуниверситета Глеба Шабалина проанализирована норма законодательства, допускающая участие общественных наблюдателей в избирательных кампаниях.

Принцип гласности

В условиях стартовавшего в России нового этапа реформирования избирательного законодательства и поиска путей его кодификации возникла необходимость досконально изучить фундаментальные начала, на которых базируется один из важнейших конституционных институтов, – выборы.

Избирательный процесс осуществляется профессиональными организаторами выборов, специально образованными органами, наделенными публичными функциями. Безусловно, гласность и открытость в деятельности избирательных комиссий лежит в основе конституционной идеи свободных выборов, отмечают исследователи.

– На сегодняшний день единого для всех отраслей права понятия принципа гласности не существует. В каждой сфере правового регулирования гласность выступает как прозрачность и открытость деятельности публичного субъекта, юридических процедур, а также свободного доступа граждан к информации об этой деятельности, – говорится в материале.

Перечень лиц

Гласность не перечислена в качестве одного из основных принципов проведения выборов, однако институт гласности в избирательном праве рассматривается именно в контексте деятельности избирательных комиссий.

Этот принцип раскрывается в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем указаны перечень и статус лиц, наделенных правом присутствовать при работе избирательных комиссий. Таковыми являются доверенные лица кандидатов и избирательных объединений, представители средств массовой информации, члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса, наблюдатели.

Их присутствие, предполагаемое реагирование на возможные нарушения, а также оправданное бездействие в случае отсутствия нарушений предопределяют реализацию принципа гласности в деятельности комиссий.

Среди перечисленных субъектов законодатель уделил большое внимание институту наблюдения. Важная особенность правового статуса наблюдателя заключается в том, что его невозможно удалить с избирательного участка. Единственное основание для принудительного удаления наблюдателя – решение суда.

Данная норма позволяет избежать административного давления на наблюдателя со стороны избирательной комиссии. Представители правоохранительных органов, присутствующие на участке, не вправе удалять наблюдателя без решения суда даже в том случае, когда он препятствует работе комиссии.

Долгое время назначать наблюдателей могли исключительно участники избирательного процесса, реализующие пассивное избирательное право, – кандидаты, политические партии, избирательные объединения. Общественные институты оставались в стороне. Вместе с тем во время избирательных кампаний активность общественных объединений, поддерживающих граждан и информирующих их об избирательных правах, повышалась.

Долгая дискуссия

Бытует мнение, что наблюдатели не признавались субъектами общественного контроля из-за нежелания законодателя перегружать избирательное законодательство еще одним «фильтром» на фоне высокой степени регламентации контрольных процедур в данной сфере.

– Из этого делался спорный вывод о том, что деятельность наблюдателей могла задерживать работу избирательных комиссий. Кроме того, указывалось на норму, касающуюся невмешательства субъектов общественного контроля в сферу деятельности политических партий, – говорится в статье.

Тем не менее структуры гражданского общества России активно использовали различные формы наделения своих представителей правовым статусом наблюдателей или иных лиц, уполномоченных присутствовать в помещении для голосования, в том числе через аккредитацию СМИ. Итогом продолжительной дискуссии стал отказ от скептического отношения к субъектам общественного контроля в избирательном процессе.

Отражение в законе

Точка зрения, подразумевающая, что контроль за проведением выборов со стороны независимых общественных наблюдателей способствует повышению доверия граждан к избирательному процессу, позволяет предотвратить различные нарушения избирательного законодательства во время выборов и определения итогов голосования, нашла отражение в законодательстве.

Внесенные в федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» изменения позволяют некоторым субъектам общественного контроля назначать наблюдателей при проведении избирательных кампаний, если законом, регулирующим соответствующие выборы, прямо предусмотрена такая возможность.

В числе субъектов общественного контроля, правомочных назначать наблюдателей, указаны Общественная палата РФ и региональные общественные палаты.

На сегодняшний день разрабатывается очередной проект избирательного кодекса, призванного объединить федеральное законодательство о выборах в один источник и подать тем самым пример регионам.

– Действительно, избирательные правоотношения сейчас регулируют несколько отчасти дублирующих друг друга законов. На региональном уровне складываются ситуации, когда одновременно существуют и применяются четыре закона: о выборах законодательного органа субъекта Федерации, о выборах высшего должностного лица субъекта, о выборах представительных органов местного самоуправления и о выборах глав муниципальных образований, – обращают внимание исследователи.

По их мнению, само по себе деление регулирующих актов по направлениям применения не несет в себе ничего отрицательного. В то же время дублирование одних и тех же норм на двух уровнях законодательства и трех уровнях выборов затягивает поиск правовых ответов.

Также это увеличивает количество ссылок, включаемых в правоприменительные акты, затрудняет ориентирование в нормах права избирателей и других участников избирательного процесса, не имеющих юридической подготовки. В связи с этим идея кодификации избирательного законодательства выглядит достаточно привлекательной.

Элемент кодификации

Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отчасти принял на себя роль кодифицированного акта, урегулировав общие моменты реализации избирательного права, электорального процесса.

Некоторые юристы высказывают сомнения относительно сбора всех электоральных норм в единый акт. Так, отмечается труднообъяснимая с позиции авторов практика регионального нормотворчества, где в избирательный кодекс объединяются нормы, регулирующие референдум, отзыв избранных лиц, а также процедуры опроса населения.

По последнему вопросу юристы ссылаются на отсутствие теоретической обоснованности, возникающей в силу разной юридической природы рассматриваемых институтов.

– Стоит отметить, что кодификация не ограничивается сведением существующих федеральных законов в один законодательный акт. Неотъемлемым элементом кодификации является одновременное внесение изменений в отдельные нормативные положения, потому как если мы сведем все федеральные законы в один, то это не избавит избирательное законодательство от существующих системных недостатков, – отмечают авторы труда.

Изменениям, вносимым в ходе кодификации, предстоит решить главную задачу – оптимизация правового регулирования важнейшего общественно-политического института, каковым являются выборы. Характер вносимых изменений, безусловно, должен быть точечным.

Опыт регионов

Исходя из конституционного распределения предметов ведения, избирательное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Стало быть, система органов, осуществляющих публичные правомочия по организации выборов в регионах, должна устанавливаться ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя.

В связи с этим возникает тезис, ставящий под сомнение установление федеральным законодателем нормы, обязывающей регионы наделять соответствующими электоральными полномочиями субъекты общественного контроля как на региональном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Анализ регионального законодательства показывает, что регламентация правомочий субъектов общественного контроля весьма многообразна.

В ряде субъектов Федерации допускается участие общественных наблюдателей в муниципальных выборах. Пример тому – Москва и Республика Адыгея. В отдельных регионах можно наблюдать внесение изменений в нормы о гласности в деятельности избирательных комиссий, затрагивающие только региональный уровень кампаний. К таковым относятся, например, Ленинградская область и Республика Алтай. Интересен баланс правового регулирования института общественного наблюдения в Республике Бурятия. Там право на назначение наблюдателей принадлежит субъектам общественного контроля на выборах главы субъекта, в то время как на выборах в законодательный орган такое право отсутствует. Субъекты общественного контроля на выборах муниципального уровня в указанном регионе также не представлены.

Следует отметить и те субъекты, где полномочия общественных палат по назначению наблюдателей отсутствуют. Как пример – Республика Башкортостан.

Расширить перечень

Оправдывая незначительное внимание федерального и регионального законодателя к муниципальному уровню субъектов общественного контроля и местным выборам в части внедрения общественного наблюдения, можно отметить, что непосредственно система муниципальных общественных советов и общественных палат по-прежнему находится в процессе создания.

Отчасти такое положение объясняется тем, что закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не предусматривает прямой обязанности муниципальных властей по созданию органов общественного контроля.

В связи с этим при кодификации избирательного законодательства авторы статьи предлагают внести муниципальные общественные палаты и общественные советы в перечень субъектов общественного контроля, наделенных правом назначения наблюдателей.

Кроме того, по мнению исследователей, необходимо распространить полномочия субъектов общественного контроля по назначению наблюдателей на уровень муниципальных избирательных кампаний.

По материалам cyberleninka.ru

Фото из архива облизбиркома