Новые основы

По поручению Владимира Путина до октября федеральное правительство должно представить проект основ государственной политики в области развития местного самоуправления России до 2030 года. Каким должен быть документ, определяющий траекторию данного движения? Об этом в своей статье размышляют доктора экономических наук, профессора Евгений Бухвальд и Олег Иванов.

Найти баланс

Условно можно предположить, что при разработке новых положений развития местного самоуправления необходимо решить две почти равнозначные задачи, считают эксперты. Восполнить некоторые лакуны аналогичного документа 1999 года, а также адаптировать новый под экономические и социально-политические реалии, сложившиеся в стране на пороге третьего десятилетия XXI века.

Нужно учесть и практически закрепить те новации в правовом регулировании местного самоуправления, которые были реализованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию России.

– К сожалению, по ряду направлений позитивные изменения в российском самоуправлении на протяжении последних двадцати лет происходили настолько медленно, что многие установки президентского указа «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» 1999 года не утратили своей актуальности, – обращают внимание авторы.

Можно проецировать на новый проект не утратившие актуальности призывы к укреплению финансово-экономической базы местного самоуправления, к формированию «полноценных» местных бюджетов для обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований по решению вопросов, отнесенных к их компетенции.

Это касается и тезиса относительно обеспечения стабильной нормативной правовой базы экономической деятельности муниципальных образований. Не утратил своей актуальности и тезис «Основных положений», касающийся формирования системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления.

Расставить акценты

Есть целый ряд позиций «Основных положений» 1999 года, которые прямо проецировать на новые «Основы государственной политики в области развития местного самоуправления» не стоит. Например, этот документ содержит утверждение: «Роль выразителя местных интересов и призвано играть местное самоуправление».

– Эта формулировка не вполне достоверно позиционирует роль местного самоуправления в системе публичной власти. Местные интересы не противоречат общегосударственным, а являются их логическим продолжением. Реализуя их, местное самоуправление вносит свой вклад в достижение приоритетов общегосударственного уровня, – убеждены эксперты.

В том же ракурсе следует рассматривать и деятельность органов МСУ по осуществлению переданных им государственных полномочий. Объективно констатируя необходимость обеспечить наполняемость местных бюджетов, «Основные положения» не вполне верно – с позиции сегодняшнего дня – расставляют акценты в решении этой задачи.

В документе утверждается приоритет «перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации». Действительно, регионы вправе передавать часть налоговых и иных доходов, предназначенных для их бюджетов, в местные. Однако такой путь – лишь паллиатив реального решения этой проблемы, которое возможно только на основе расширения собственной налоговой базы муниципалитетов.

Высказанные сомнения касаются и явно избыточного обращения «Основных положений» к нормативной базе бюджетного процесса на местном уровне. В частности, документ ставит такую задачу, как «обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности».

Авторы полагают, что сейчас такой подход неуместен, поскольку роль нормативов бюджетной обеспеченности весьма невелика. Особенно это касается расходов местных бюджетов, где применение нормативного метода планирования слишком затруднено различиями в условиях деятельности между муниципалитетами даже одного региона.

Система взаимодействия

Нельзя сказать, что «Основные положения» 1999 года прошли мимо проблем взаимодействия МСУ и гражданского общества. В частности, в документе отмечалось, что особую роль играет местное самоуправление в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью.

– Установки верные, но надо отметить, что в реальности становление гражданского общества играет не меньшую роль в развитии реального самоуправления, чем МСУ в становлении гражданского общества, – обращают внимание эксперты.

В «Основных положениях» справедливо отмечается, что включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений в рамках системы МСУ выступает одним из наиболее значимых механизмов осуществления подлинного народовластия. Авторы материала обращают внимание на положение, которое касается создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

В «Основных положениях» предполагалось решение таких задач, как создание механизмов контроля за эффективностью деятельности органов МСУ со стороны населения, формирование механизмов их ответственности, организация системы разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области его развития.

Документ подчеркивает важность участия населения в решении вопросов местного значения через прямое волеизъявление, а также территориальное общественное самоуправление. Однако эти задачи нельзя считать в полной мере реализованными. Во многом они могут быть проецированы на новые «Основы», убеждены ученые.

Акцент на народовластии

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, глав местных администраций (сити-менеджеров) «сверху», со стороны региональных органов государственной власти, абсолютно превалирует над контролем «снизу», то есть со стороны самого населения.

Поэтому крайне необходим акцент на активном продвижении различных форм непосредственного народовластия. В современной истории российское общество практически не имело опыта и не накопило традиций реального самоуправления. Всё свелось к достаточно непродолжительному этапу земских реформ и краткому периоду активности местных советов в самые первые годы становления советской власти.

– Нельзя считать противоречием, если активность гражданского общества будет продвигаться в стране и административными методами. Речь идет о замещении процедуры «учета мнения населения» по тем или иным вопросам, осуществляемой ныне органами местного самоуправления, представительными формами непосредственного народовластия, – говорят исследователи.

Возможно также установление обязательности использования непосредственных форм народовластия при решении наиболее значимых вопросов формирования местного бюджета, проведения муниципальных заимствований, приобретения или отчуждения муниципальной собственности, земельных угодий.

Неопределенные нормы

В «Основных положениях» 1999 года серьезные трудности вызывает неоднозначность понимания ряда норм российского муниципального права, в том числе закрепленных Конституцией. Некоторые признаки такой неоднозначности остаются и сегодня. Характерным примером является положение относительно права органов местного самоуправления на установление налогов и сборов.

Особенно это касается местных налогов, которые устанавливаются только федеральным законодателем, а органами местного самоуправления могут только взиматься и администрироваться. Требование более четкой трактовки некоторых норм муниципального права, закрепленных Конституцией, может быть адресовано новым «Основам».

В частности, при внесении изменений и дополнений в Конституцию по кругу вопросов организации и функционирования системы самоуправления граждан возникли положения, которые, по крайней мере в первом приближении, смотрятся как нуждающиеся в дополнительном разъяснении. Например, названными поправками закрепляются правовые нормы о единой системе публичной власти. При этом фиксируется положение о том, что организация публичной власти относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации.

– Принципиально необходимо, чтобы новые «Основы» дали разъяснение относительно того, что именно в организации местного самоуправления как звена публичной власти относится к предметам исключительного ведения Российской Федерации, что относится к предметам ведения субъектов Федерации и какие именно вопросы относительно структуры органов МСУ определяются населением самостоятельно, – считают авторы.

План действий

Авторы уверены, что в ближайшей перспективе необходимо будет решить две важные задачи: подготовка уже названных «Основ» и разработка четкого плана по их реализации.

– Нельзя допустить, чтобы новый документ повторил судьбу предшествующего, оставшегося без конкретной системы мер по его претворению в жизнь. Идеальной институционально-инструментальной формой для такой системы мер могла бы стать государственная программа «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации», – считают ученые.

В рамках такого документа можно предложить целевую программу «Местное самоуправление и гражданское общество». Кроме того, в госпрограмме «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» целесообразно выделить блок, касающийся реализации наиболее востребованных для развития российского местного самоуправления институциональных и правовых новаций.

В числе последних – развернутые правовые гарантии использования непосредственных форм народовластия, правовые гарантии деятельности институтов общественного контроля, использование методов «инициативного бюджетирования» и другие.

По материалам cyberleninka.ru

Фото с сайта subscribe.ru