Электронная демократия

Статья научного сотрудника Института законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ Антона Григорьева посвящена реализации конституционного права граждан на управление делами государства в условиях цифровизации. По его словам, процессы информатизации оказывают существенное влияние на реалии. В частности, это проявляется в комплексном воздействии цифровых технологий на институты демократии, что привело к появлению феномена электронной демократии.

Проблемные аспекты

Конституция России закрепила два главных института непосредственной демократии – референдум и свободные выборы, которые представляют собой высшее непосредственное выражение власти народа. Их надлежащая реализация обеспечивает сменяемость власти, что в конечном счете придает легитимность всей политической системе государства. Выборы вызывают повышенное внимание общественности и СМИ к проблемам избирательного процесса.

Среди актуальных вопросов, требующих своевременного решения, автор выделил такие, как уменьшение численности граждан, принимающих участие в референдумах и выборах, возможность искажения воли избирателей со стороны органов власти и отдельных политических объединений, недостаточность практики общественного контроля за проведением выборов и референдума, а также подсчетом голосов избирателей, малая доступность избирательных участков (участков для референдума) для лиц, проживающих в отдаленных и труднодоступных местностях.

– К дополнительным проблемным аспектам институтов непосредственной демократии относится недостаточно широкая практика учета мнения граждан, высказанного в результате проведения опросов граждан, публичных слушаний и т.д. Низкий уровень информированности граждан о возможностях консультативных институтов непосредственной демократии порождает отсутствие интереса среди широких слоев общества к участию в них, – пишет Антон Григорьев.

Все эти факторы снижают уровень доверия граждан к институтам прямой демократии в целом, ухудшая качество принятия государственно-властных решений. Задача государства – устранить эти недостатки.

Цифровизация общества

Одним из способов решения обозначенных проблем может стать внедрение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в практику реализации прав граждан на участие в управлении делами государства. По конституционно-правовой природе участие в управлении делами государства невозможно без свободы на получение объективной информации. В современных условиях существования глобального информационного пространства эта взаимосвязь конституционных прав и доступа к информации становится еще более важной.

Современным этапом информатизации является цифровизация. Этот способ передачи информации позволил создать условия для информатизации важнейших сфер общественной деятельности – экономики, политики, юрис- пруденции. Цифровизация характеризуется появлением новых отношений, среди которых можно выделить обеспечивающие электронное участие граждан в управлении обществом и государством. Цифровизация механизмов государственного управления изменяет качество коммуникации между государством, обществом и гражданами, создает новые стандарты открытости в деятельности органов публичной власти и реализации институтов прямой демократии.

Совместное использование конституционно-правовых механизмов и научно-технических достижений в области информатизации привело к появлению значительного количества концепций, ориентированных на совершенствование механизмов участия граждан в управлении делами государства. Они нашли отражение в программах, направленных на комплексную модернизацию существующих моделей государственного управления с помощью современных ИКТ. К ним относятся программы «Электронная демократия», «Электронное правительство», «Электронное государство», «Открытое правительство», «Электронный парламент», «Электронное правосудие».

Суть системы

В России внедрение электронной демократии стало одним из первоочередных пунктов плана государственного строительства. Совершенствование механизмов электронной демократии является одной из основных задач применения ИКТ для развития социальной сферы, системы государственного управления, взаимодействия граждан и государства. В широком смысле составными частями системы электронной демократии являются две подсистемы: институты непосредственной демократии и формы представительной демократии, реализуемые с помощью ИКТ.

Систему электронной демократии в узком смысле можно рассматривать как совокупность институтов прямой демократии как императивного, так и консультативного характера, которые реализуются гражданами России, а также иностранными гражданами и лицами без гражданства с помощью ИКТ. К таким институтам, в которых могут принимать участие иностранные граждане и лица без гражданства, можно отнести видеонаблюдение за ходом голосования на выборах.

К системе электронной демократии можно отнести также некоторые формы социальной активности, не являющиеся институтами непосредственной демократии, но оказывающие большое влияние на общественные процессы. В частности, краудсорсинг – форма коллективного участия граждан в выработке наиболее оптимальных государственных решений.

Для наиболее точного понимания термина электронной демократии необходимо сужение сферы ее действия. Наиболее корректным определением термина «электронная демократия» в узком смысле является цифровизация (информатизация) институтов непосредственной демократии.

Цели и задачи

В случае с императивными институтами непосредственной демократии основной задачей использования ИКТ является повышение точности и достоверности учета волеизъявления граждан. Для консультативных институтов непосредственной демократии главная задача использования ИКТ заключается в том, чтобы сделать номинально закрепленные в законодательстве институты реально действующими за счет привлечения к ним наибольшего числа граждан. Целью правового регулирования электронной демократии должна стать максимальная степень реализации конституционных основ народовластия.

Такие задачи решаются не только в России. Развитие ИКТ должно способствовать укреплению свободы, самореализации граждан, более эффективным связям власти и общества, стимулировать экономическое развитие и занятость, способствовать социальному и культурному прогрессу, распространению знаний.

Программа электронной демократии ориентирована на включение в процесс управления делами государства как отдельных граждан, так и институтов гражданского общества. Основной смысл использования ИКТ в механизмах разно- уровневой демократии заключается в создании условий равенства при доступе к ним. Электронная демократия уравновешивает возможности всех граждан – пользователей интернета, независимо от места жительства, социальной и профессиональной принадлежности и других критериев, оставляя поле для самореализации наиболее активным и инициативным.

Специфика использования ИКТ в институтах непосредственной демократии складывается таким образом, что данные технологии усиливают эффективность уже существующих институтов, а также дают импульс к разработке нормативного регулирования принципиально новых институтов.

В области императивных институтов непосредственной демократии влияние цифровизации привело к появлению определенных компонентов сложившейся в России структуры электронной демократии. Это электронное голосование в помещении для голосования (электронное стационарное голосование), электронное голосование вне помещения для голосования (дистанционное электронное голосование), организация видеонаблюдения за проведением выборов посредством видеотрансляции в интернете.

От КЭГов до онлайна

Электронное голосование предусмотрено в форме стационарного электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования (КЭГ) и электронных бюллетеней. Однако отсутствие стратегии развития электронной демократии в России снижает качество цифровизации императивных институтов непосредственной демократии. Масштабы охвата избирательных участков КЭГ еще недостаточны. Здесь наше государство уступает некоторым странам мира.

Например, в Индии практически повсеместно специальными машинами для электронного голосования оборудованы избирательные участки на муниципальных выборах и выборах в штатах. В Бразилии с 2000 года выборы всех уровней проводятся исключительно способом электронного голосования с помощью компьютерных устройств Direct Recording Equipment (DRE) и в настоящее время на избирательных участках действует более 400 тысяч устройств для голосования.

О высокой заинтересованности россиян в организации полноценного электронного дистанционного голосования говорят результаты проведения ЦИК России ряда опросов избирателей.

Как показывает практика зарубежных стран, внедрение дистанционного электронного голосования с помощью различных технологий, включающих организацию голосования через интернет, может привлечь значительное количество избирателей и повысить точность подсчета голосов. Также внедрение механизма электронного дистанционного голосования может привести к значительной экономии бюджетных средств. Практика Швейцарии и Эстонии говорит об усилении электоральной активности избирателей.

России требуется разработка научной стратегии организации электронного дистанционного голосования, основанная на мнении экспертного сообщества, при тщательном анализе международного опыта с учетом сложившейся правоприменительной практики, отечественных традиций и особенностей конституционного развития. Пока существует несколько фундаментальных проблем, одна из которых состоит в необходимости создания механизма проверки правильности учета голосов избирателей при соблюдении тайны волеизъявления.

В зарубежных государствах существует несколько подходов к решению данной задачи. В частности, в некоторых из них применяется концепция «цепочки доверия» на выборах в электронном виде, что достигается через подтверждение учета поданного голоса с помощью так называемых возвратных кодов. Данными уникальными кодами, присылаемыми как по электронной почте, так и по смс, проверяется выражение воли избирателей на интернет-ресурсах избирательных комиссий, организующих такое голосование.

Актуальным вопросом является также аутентификация избирателей в ходе проведения электронного дистанционного голосования. Для защиты избирательных прав граждан необходимо обновить юридический инструментарий, в частности механизмы административной и уголовной ответственности применительно к электронному дистанционному голосованию.

– Одним из факторов, которые необходимо учитывать при разработке мер ответственности, является усиление противодействия оказанию давления на избирателя, в том числе косвенного. К этому можно отнести широкую распространенность предвыборной агитации в интернете, которая до сих пор не имеет однозначного правового регулирования, – пишет автор статьи.

Организация видеонаблюдения

Видеонаблюдение за ходом голосования и определением результатов на выборах представляет собой новый формирующийся институт непосредственной демократии. Он направлен на развитие общественного контроля и защиту интересов кандидатов, партий. Как было отмечено в правовой позиции Конституционного Суда, наблюдатель не носитель самостоятельных интересов, он является представителем интересов кандидата, избирательного объединения, чем обеспечивается контроль в отношении законной реализации избирательных процедур.

Технологии видеонаблюдения и трансляции изображения в Сеть, впервые примененные на выборах президента России 4 марта 2012 года, позволили собрать большое количество информации о ходе голосования в период избирательных кампаний и заслужили высокую оценку на международном уровне. В будущем видеонаблюдение за ходом проведения выборов не только придаст дополнительную гласность избирательному процессу, но и станет обязательным инструментом обеспечения его легитимности.

Общественная инициатива

В области консультативных институтов непосредственной демократии цифровизация привела к появлению следующих компонентов электронной демократии. Это создание интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (РОИ), организация онлайн-платформы для общественного обсуждения правовых актов, цифровизация существующих институтов непосредственной демократии – консультативного референдума, опроса граждан, коллективных обращений, публичных слушаний и т.д.

Отдельно стоит остановиться на сервисе РОИ – это открытая площадка для обсуждения предложений по актуальным общественным проблемам. Первый государственный федеральный механизм прямой демократии, обладающий свойствами народной правотворческой инициативы.

За время своего существования РОИ содействовала принятию отдельных решений как на государственном, так и на муниципальном уровне. Некоторые из действующих правил рассмотрения общественных инициатив существенно снижают эффективность механизма РОИ. Так, требование к общественным инициативам на их соответствие Конституции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права является необоснованным, по убеждению автора статьи.

– Общественная инициатива по своей природе не является нормативным правовым актом, и распространение на нее требований для законотворческой инициативы является излишним. Нужно усилить правовые гарантии, направленные на реализацию принципа гласности в процессе осуществления общественных инициатив. Это предполагает расширение прав лиц на доступ к информации о размещенных общественных инициативах. Информация должна включать сведения о результатах предварительной экспертизы, рассмотрении инициативы и мерах по ее реализации, – отмечает эксперт.

Общественная инициатива не должна вторгаться в каждодневную работу органов государственной власти и быть направлена на необоснованные ограничения прав третьих лиц, включая авторов иных общественных инициатив. Необходимо более точно сформулировать ту категорию правил, которая касается фильтрации общественных инициатив, содержащих конфиденциальную, ложную или клеветническую информацию, а также неконструктивные предложения.

Народные обсуждения

Важным направлением участия граждан в управлении делами государства являются общественные обсуждения проектов нормативных правовых актов. Развитие института общественного обсуждения законопроектов с применением ИКТ весьма актуально для России. Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения содержит практически все планируемые к принятию проекты нормативных правовых актов органов государственной власти.

Данные механизмы непосредственной демократии включены в систему электронного правительства и функционируют с помощью возможностей единого портала государственных услуг, что говорит о единстве системы электронного управления. Этими институтами не исчерпывается перечень консультативных (диспозитивных) институтов непосредственной демократии в нашей стране. Потенциал использования социальных сетей, мобильных информационных технологий достаточно велик и растет вследствие развития потенциала возможностей технологической базы. Вместе с тем цифровизация институтов непосредственной демократии несет определенные риски.

Первоочередной проблемой формирования электронной демократии в России является преодоление так называемого цифрового неравенства как на общефедеральном уровне, так и на уровне регионов и муниципальных образований. Несмотря на то, что в 2019 году насчитывалось 109,6 млн интернет-пользователей с уровнем доступности интернета в 76%, экспертное сообщество уверено в существовании так называемого цифрового неравенства. Создание функционирующей системы электронной демократии невозможно без действенной политики обеспечения доступности информационных технологий для всего населения России.

Киберпреступность

Безопасность использования ИКТ является важнейшим аспектом прогресса в области цифровизации институтов непосредственной демократии. Вне зависимости от того, порождают ли те или иные формы непосредственной демократии конкретные государственно-властные решения, необходимо обеспечить их недоступность для противоправных посягательств. В противном случае это может привести к искажению воли избирателей и дискредитации идеи использования ИКТ, считает автор статьи. 

Количество преступлений в сфере ИКТ неуклонно растет, что может негативно повлиять на систему электронной демократии в целом. Еще одной проблемой является непроработанность вопросов ответственности за противоправные действия в рассматриваемой сфере.

Базовой задачей развития системы электронной демократии должно стать создание функционирующей системы обратной связи между гражданами, институтами гражданского общества и представителями предпринимательского сообщества. Одним из результатов внедрения электронной демократии станет достижение такого общественно-правового порядка, при котором будут существовать гарантии всех граждан на равный доступ к институтам непосредственной демократии независимо от их географического нахождения.

По материалам «Журнала российского права»

Фото с сайта for-biz.kz