Кодекс обсуждения

В рамках XVII Международной научно-практической конференции «Кутафинские чтения» в конце прошлого года состоялось обсуждение проекта избирательного кодекса. Напомним, документ разработан в МГУ им. Ломоносова по заказу Российского фонда свободных выборов. Одним из наиболее содержательных стал доклад кандидата юридических наук, председателя Избирательной комиссии Ставропольского края Евгения Демьянова. В своем выступлении он высказал ряд предложений к проекту.

Несовершенство системы

Эксперт отметил, что документ содержит три отдельные главы (V, VI, VII), посвященные организации деятельности избирательных комиссий. При этом он критически оценил тот факт, что глава VI посвящена Центральной избирательной комиссии, а глава VII – всем остальным.

– Логичнее было бы объединить правовое регулирование указанных вопросов в одной главе, определив понятие системы избирательных комиссий с учетом принципа федерализма. К тому же в главе VII определяются вопросы правового статуса членов Центральной избирательной комиссии, что не вполне соответствует названию главы VII – «Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии». В статье, определяющей систему избирательных комиссий, они перечислены без учета системных взаимосвязей, иерархической структуры, иных факторов. Кроме того, она не дает четкого понимания того, могут ли региональные избирательные комиссии выстраивать собственную систему избиркомов. Об этом свидетельствуют различные подходы к правовому регулированию вопроса. Так, к примеру, в некоторых случаях система избирательных комиссий прямо закреплена в региональном законодательстве, в других содержатся только отсылочные положения к нормам федерального законодательства. Это не соответствует федеративному устройству России и нарушает принцип равноправия всех субъектов, – говорит Евгений Демьянов.

Эксперт обнаружил противоречия в законодательстве в части правового регулирования порядка формирования избирательных комиссий и комиссий референдума.

– Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» содержит отсылочные нормы относительно организации и деятельности комиссий референдума. Подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в нем осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации, – обращает внимание Евгений Демьянов.

Очевидно, рассуждает он, что таким законодательством является федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В нем определено, что при проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия, а также все нижестоящие действуют в качестве комиссий референдума. Аналогичные положения имеются и в проекте кодекса.

Однако статья 26 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» определяет: участковая комиссия формируется вышестоящей территориальной комиссией не ранее чем за 30 дней и не позднее чем за 23 дня до дня голосования. Очевидно, что федеральный конституционный закон как закон, имеющий большую юридическую силу, должен применяться непосредственно. Поэтому участковые комиссии референдума необходимо формировать отдельно от участковых избирательных комиссий, сформированных на срок полномочий пять лет. Проект кодекса не учитывает подобное несоответствие норм.

Соответствие принципам

Одним из наиболее важных факторов реализации конституционного принципа народного суверенитета является обеспечение независимости избирательных комиссий. Действующий в настоящее время порядок их формирования, ограничивающий количество гражданских и муниципальных служащих в их составе, не в полной мере соответствует указанному принципу, убежден эксперт. Ведь в комиссии могут входить также работники бюджетной сферы, не имеющие статус гражданских и муниципальных служащих.

– По сути, это лица, в определенной степени зависимые от своих работодателей, что может негативно повлиять на объективность их действий, связанных с организацией и проведением выборов. Немаловажную роль в качественном с профессиональной точки зрения формировании комиссий играет повышение их статуса. Необходимо добиться того, чтобы работа члена комиссии с правом решающего голоса стала престижной и сопровождалась социальными и материальными гарантиями со стороны государства. Это могут быть гарантии пенсионного обеспечения, определенные преференции при поступлении на государственную (муниципальную) службу, – предлагает Евгений Демьянов.

Эксперт советует существенно пересмотреть подходы к конституционно-правовому регулированию вопросов, касающихся статуса территориальных и участковых избирательных комиссий (ТИК, УИК), наделив их статусом государственно-общественного органа. Для этого необходимо изменить порядок формирования ТИК: половина состава должна формироваться избирательной комиссией субъекта, другая – представительным органом муниципального района, городского округа с участием партий, иных субъектов, включая институты гражданского общества.

Учитывая, что территориальные комиссии организуют и проводят выборы как в органы государственной власти, так и в органы местного самоуправления, наделение их статусом государственно-общественного органа позволит упразднить конституционно-правовое противоречие, когда выборы в органы местного самоуправления организуют и проводят ТИК, являющиеся государственными органами регионов.

Кроме того, такой подход в определении правового статуса теризбиркома позволит избавиться от сомнительной правовой природы «возложения полномочий» избирательных комиссий муниципальных образований на ТИК и наоборот.

Все равны

Механизм реализации принципа народовластия исходя из подходов в построении системы избирательных комиссий должен быть идентичным во всех регионах.

– Тот факт, что в одних субъектах территориальные избирательные комиссии имеют статус юридических лиц, а в других нет, но при этом в их составе есть члены с правом решающего голоса, работающие на постоянной основе, не ведет к конструктивному построению единой системы избирательных комиссий, – рассуждает Евгений Демьянов.

Выстраивание единой системы, по его мнению, должно регулироваться нормами федерального законодательства, поскольку именно оно определяет общие подходы в ее построении. К тому же, учитывая, что всё более возрастающий объем полномочий ТИК устанавливается нормами федерального уровня, то их финансирование должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Только в этом случае, убежден Евгений Демьянов, возможно выстраивание единых подходов в системе избирательных комиссий.

– Придание ТИК статуса юридического лица, на наш взгляд, весьма затратно. Ведь в таком случае необходим аппарат для организации деятельности, включая бухгалтерский учет, установление мер по материальному и социальному обеспечению работников аппарата. На наш взгляд, наиболее оптимальна работа их председателей в составе аппаратов избирательных комиссий субъектов в качестве государственных гражданских служащих. Это определенная гарантия независимости избиркомов от органов власти, – считает эксперт.

По его мнению, вопрос о том, кто из членов ТИК с правом решающего голоса должен работать на постоянной основе, можно отнести к компетенции регионального законодателя либо предоставить право это определить избирательной комиссии субъекта Федерации. Им может быть председатель, заместитель председателя, секретарь либо иной член теризбиркома.

Всё это позволит реализовать комплексный подход в выстраивании единой системы избирательных комиссий в стране, оптимизировать расходы бюджета, добиться дисциплины, свести к минимуму административное воздействие на избирательные комиссии со стороны органов власти различного уровня. Указанное, уверен эксперт, несомненно будет способствовать качественному проведению избирательных кампаний, референдумов, а также позволит вывести на новый уровень вопросы защиты избирательных прав граждан.

Поставить под контроль

Отдельно эксперт высказался в части контроля за деятельностью комиссий муниципального уровня.

– Учитывая последние подходы ЦИК России по контролю за организацией и проведением выборов местного уровня, полагаем возможным законодательно закрепить положения о том, чтобы у ЦИК России, региональной избирательной комиссии была возможность отстранения от должности председателя избирательной комиссии муниципального образования в случае ущемления избирательных прав граждан, нарушения избирательного законодательства. Именно такие контрольные полномочия могли бы стать связующими звеньями, объединяющими избирательные комиссии в единую систему, которая должна быть централизованной не только в период кампаний, но и между ними для защиты избирательных прав граждан. В этом случае система избиркомов в регионах будет устойчива к воздействию как внешних, так и внутренних негативных факторов, – заявил Евгений Демьянов.

Также он отмечает, что в статье 39 проекта кодекса не определен правовой статус избирательной комиссии муниципального образования. Вместе с тем данный вопрос должен быть урегулирован именно в этом документе. Кроме того, Демьянов предлагает установить 30-дневный срок до дня голосования, в течение которого УИК должна информировать население об адресе и номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне, времени и месте голосования.

По материалам Российского фонда свободных выборов

Фото с сайта www.eriereader.com