В вихре перемен

О необходимости внесения принципиальных изменений в федеральное избирательное законодательство регулярно заявляют представители разных политических взглядов. Ряд действующих норм подвергается критике со стороны экспертного сообщества. Подробный доклад о специфике отечественного избирательного законодательства накануне старта кампаний 2019 года, используя площадку Комитета гражданских инициатив, обнародовал кандидат юридических наук Аркадий Любарев.

Расширить права

В Государственную Думу в последние дни февраля были внесены законопроекты, предусматривающие ряд новшеств. В частности, региональным законодателям предлагалось предоставить право сокращать срок полномочий УИК, избирательным комиссиям, организующим выборы, – принимать решения о выборочном ручном пересчете при применении КОИБ. Кроме того, на обсуждение выносится инициатива по предоставлению права голосовать на региональных выборах гражданам, не имеющим постоянную регистрацию на территории РФ, но зарегистрированным по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа не менее чем за три месяца до дня голосования.

Отношение к предлагаемым новеллам неоднозначное, отмечает Аркадий Любарев. Так, предоставление права голосовать на региональных выборах гражданам, не имеющим постоянную регистрацию на территории РФ, но зарегистрированным по месту пребывания на территории соответствующего избирательного округа, призвано снять еще одно ограничение избирательных прав граждан России, связанное с несовершенством института регистрации граждан по месту жительства. Однако у общественности вызывают опасения возможные злоупотребления, связанные в том числе и со сложностью контроля за составлением списков избирателей.

Право региональных законодателей сокращать срок полномочий УИК также не является кардинальным решением проблемы явно завышенного срока полномочий этих комиссий, считает Аркадий Любарев. Оно лишь может помочь опытным путем найти в будущем оптимальное решение.

«Отметим, что законопроект называется “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации”, хотя в нем предусмотрено внесение изменений только в два федеральных закона (“Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и “Об актах гражданского состояния”), обычно в таких случаях в названии указываются оба закона. Это наводит на мысль, что во втором чтении в законопроект могут быть внесены предложения о поправках и в другие законы», – отмечает эксперт.

Самовыдвижение в губернаторы

В сентябре 2019 года планируются прямые выборы глав 16 регионов: республик Алтай, Башкортостан, Калмыкия, Забайкальского и Ставропольского краев, Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Курганской, Курской, Липецкой, Мурманской, Оренбургской, Сахалинской, Челябинской областей и Санкт-Петербурга.

При этом в январе – марте изменения в региональные законы о губернаторских выборах были внесены в Республике Алтай, Астраханской, Волгоградской, Вологодской, Курганской и Сахалинской областях. «По нашим данным, в конце марта были скорректированы аналогичные законы в Республике Башкортостан и Мурманской области. В декабре 2018 года изменения были внесены в законы Забайкальского и Ставропольского краев, Липецкой и Оренбургской области, а также Санкт-Петербурга. Большинство корректировок было связано с приведением региональных законов в соответствие с федеральными», – говорит Аркадий Любарев.

Наиболее важные изменения, вносимые в региональные законы о губернаторских выборах, могут быть связаны с двумя группами норм: с предоставлением кандидатам возможности самовыдвижения и с изменением требуемой доли подписей муниципальных депутатов и глав. Предоставление кандидатам возможности самовыдвижения до недавнего времени было редкостью, отмечает эксперт. В период 2012–2017 годов такая возможность была только у кандидатов в Москве, Кемеровской, Кировской и Тульской областях. В 2018 году к их числу добавились Омская и Астраханская области, Приморский край, Санкт-Петербург.

Определенная политическая обстановка, говорит Аркадий Любарев, дала толчок к стремлению глав ряда регионов идти на выборы в порядке самовыдвижения. В феврале 2019 года аналогичное изменение было внесено в закон Курганской области, в марте – в закон Сахалинской области.

«По нашему мнению, самовыдвижение необходимо восстановить везде, и это вопрос изменений федерального законодательства. Вопрос, полагаем, относится к сфере регулирования избирательных прав и должен решаться единообразно на всей территории страны. Сейчас выборы глав регионов оказались единственным видом выборов, где может не быть самовыдвижения. Это является серьезным ограничением избирательных прав граждан и существенным ограничением конкурентности губернаторских выборов», – заявил Аркадий Любарев.

При этом, по его словам, необходимо иметь в виду, что на выборах глав исполнительной власти персональный фактор не менее важен, чем партийный. Лишая кандидатов права на самовыдвижение, законодатель фактически отсекает от возможности участия в выборах большое число лиц, имеющих реальный управленческий опыт, так как для них выдвижение от какой-либо партии является неприемлемым. В случае высокой протестной активности это может приводить к избранию лиц, не подготовленных к руководству регионом.

Несовершенства системы

В сентябре 2019 года планируются выборы 13 региональных парламентов: в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, на Алтае, в Крыму, Марий Эл, Татарстане и Тыве, Хабаровском крае, Брянской, Волгоградской и Тульской областях, Москве и Севастополе. В январе – марте изменения в региональные законы о выборах законодательных органов внесли в Кабардино-Балкарской Республике, республиках Алтай, Крым и Марий Эл, Волгоградской и Тульской областях.

Главной тенденцией становится сокращение доли депутатов, избираемых по пропорциональной системе. Напомним, что в 2003–2013 годах действовала норма федерального закона, обязывающая избирать по пропорциональной системе не менее половины региональных депутатов. В конце 2013 года был принят закон, который почти для всех регионов снизил минимально допустимую долю пропорциональной составляющей до 25%, а в городах федерального значения разрешил использовать полностью мажоритарную систему.

Однако вскоре необходимость в столь радикальных шагах на региональных выборах отпала. В период 2014–2018 годов ни один субъект Федерации не снизил пропорциональную составляющую до 25%, лишь некоторые регионы воспользовались законом, чтобы сделать число мандатов, замещаемых по пропорциональной системе, на единицу меньше числа мажоритарных. Единственным регионом, реализовавшим закон по максимуму, стала Москва, перешедшая к полностью мажоритарной системе.

Теперь закон начал реализовываться более широко. Законом Тульской области от 5 февраля число одномандатников увеличено с 19 до 24, а число мандатов, замещаемых по партспискам, снижено с 19 до 12. Законом Республики Марий Эл от 22 февраля установлено, что по одномандатным округам будут выбирать 39 депутатов, по партспискам – 13. В Республике Алтай законом от 6 марта число мажоритарных мандатов увеличено с 20 до 30, а число мандатов, замещаемых по пропорциональной системе, снижено с 21 до 11.

Любарев также обращает внимание на то, что эти изменения, затрагивающие избирательную систему регионов, неизбежно повлекут пересмотр схемы одномандатных округов.

Преобладание мажоритарной части

В сентябре 2019 года планируются выборы 20 представительных органов региональных центров: Иркутска, Улан-Удэ, Элисты, Симферополя, Йошкар-Олы, Владикавказа, Читы, Хабаровска, Благовещенска, Брянска, Вологды, Кургана, Мурманска, Пензы, Южно-Сахалинска, Тулы, Биробиджана, Нарьян-Мара, Анадыря и Салехарда.

В конце 2013 года был принят закон, который отменил действовавшее с 2011 года требование об избрании по пропорциональной системе не менее половины депутатов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20.

В отличие от региональных выборов, на муниципальных выборах возможности, предоставленные этим законом, были использованы достаточно широко. Так, на выборах в сентябре 2014 года в 14 из 20 региональных центров использовалась полностью мажоритарная система. В последующие годы от применения этой схемы многие отказались.

В Туле решение о возврате смешанной системы было принято еще в январе 2015 года. Численность городской думы увеличена с 35 до 36 человек, и установлено соотношение 18/18. Аналогичное решение принято в Кургане: здесь численность городской думы увеличилась с 25 до 26 человек, и установлено соотношение 13/13. В Пензе решение о проведении выборов по смешанной системе было принято в декабре 2014 года. Здесь соотношение неравное: 25 депутатов должны избираться по мажоритарной системе и 10 – по пропорциональной. В уставе Анадыря сохраняются положения, внесенные в мае 2015 года, об избрании 10 депутатов по пропорциональной системе и 5 по мажоритарной, но при этом там же говорится (в редакции от 29 ноября 2018 года): «Выборы депутатов Совета депутатов проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства с образованием одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов».

А в отношении выборов городской думы Читы за короткое время были приняты решения противоположного характера. Решением городской думы от 22 ноября 2018 года вместо мажоритарной введена смешанная система с равным соотношением мандатов: 15/15. Однако в феврале 2019 года Законодательное Собрание Забайкальского края внесло изменения в краевой закон о муниципальных выборах, согласно которым выборы депутатов представительных органов муниципальных образований с численностью избирателей более 100 тысяч человек проводятся по мажоритарной избирательной системе по одномандатным избирательным округам. Речь в данном случае идет непосредственно о краевой столице, поскольку других населенных пунктов с такой численностью в Забайкалье нет.

По материалам komitetgi.ru