Электронный ящик Пандоры

К юбилею избирательной системы России была подготовлена монография «Избирательные процессы и практика: актуальный взгляд» под редакцией члена ЦИК России доктора юридических наук Бориса Эбзеева и кандидата политических наук Исмаила Гасанова. В монографии представлен ряд теоретических исследований в сфере избирательного права. Предлагаем вниманию читателей сокращенный вариант статьи аспиранта факультета политологии Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова Владислава Федорова «Электронное голосование: “ящик Пандоры” или основа демократий будущего?». Полная версия доступна на сайте rcoit.ru.

Технология второго плана

Сегодня электронные технологии голосования завоевывают доверие избирателей и организаторов выборов по всему миру, они становятся новым символом свободных и честных выборов. География распространения этого нового феномена мира политики охватывает все континенты. По состоянию на ноябрь 2016 года власти 40 государств законодательно закрепили возможность применения электронных технологий голосования на выборах, но только в 12 государствах законодатели ввели электронное голосование в качестве императивной нормы права.

Понятие «электронное голосование» (e-voting) можно определить как набор различных способов волеизъявления избирателя, объединенных одним обязательным условием: подсчет голосов производится при помощи специальных программно-технических устройств без вмешательства человека. В постановлении ЦИК России от 27 августа 2014 года № 248/1529-6 «О Порядке электронного голосования с использованием комплексов для электронного голосования на выборах, проводимых в Российской Федерации» дается определение этому понятию: «Электронное голосование – голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС "Выборы"». Таким образом, в России электронным голосованием не является голосование с использованием оптических машин сканирования бумажных бюллетеней.

Оговоримся, что, анализируя разнообразный мировой опыт электронного голосования, мы пришли к пониманию, что в большинстве стран мира электронным голосованием считают любую форму волеизъявления граждан, где для обработки голосов избирателей, участников референдума используются программно-технические средства. Формы электронного голосования могут быть разными. Выделяются две большие разновидности: голосование на стационарных избирательных участках и голосование через интернет.

Мировая практика

Поводом для больших дискуссий о внедрении электронных технологий голосования стало быстрое развитие технологий цифрового века, которые проникли во все сферы жизни общества, в том числе в политику. В мировом опыте развития автоматизированных систем голосования можно выделить три больших этапа эволюции: механический, электронный, дистанционный. Если механический этап завершился в 1960-х годах, то два других – электронный и дистанционный – продолжают оставаться актуальными и в наши дни.

Греция – не только родина демократии, но и родина первых механизмов автоматизации голосования. В Афинах и некоторых других греческих полисах в IV–II веках до н. э. для избрания должностных лиц активно использовалось механическое устройство – клеротерий. На каменной стеле размещали таблички, где были указаны имена кандидатов. В вертикальный желоб помещалось 10 шаров, из них 9 были черного цвета, и лишь один шар был белым. Организаторы выборов перемешивали шары и помещали в желоб. Первый шар соответствовал верхней табличке. При открытии желоба из него выпадал шар, если он был черным, то жеребьевка продолжалась, если белым – кандидат считался избранным.

Возвращения механических машин в выборную практику пришлось ждать более чем двадцать столетий, но произошло это событие уже на другом континенте. В середине XIX века чартисты в Великобритании предложили использовать машину для голосования, чтобы исключить возможность фальсификации результатов выборов. Но только в 1892 году в США появились рычажные машины для голосования, которые применялись на разных уровнях выборов. В кабинке для голосования избиратель нажимал на рычаг, а машина запоминала сделанный выбор. Машины для голосования производили компании AVM и Shoup. Проверить итоги голосования на машине было нельзя, поскольку дублирования на бумаге записи голосов избирателей не было предусмотрено.

На следующей ступени эволюции автоматизированных систем голосования появились электронные машины, считывающие информацию с бюллетеня. В 1960-х годах такие машины были запатентованы в США, а в 1972 году в Нидерландах. В 1974 году в США была изобретена система прямой записи волеизъявления избирателя на электронную машину.

В 1996 году в США прошел первый эксперимент по интернет-голосованию. С тех пор подобные эксперименты были проведены в десятках стран мира. В 2007 году в Эстонии состоялись первые в мире общенациональные интернет-выборы. В 2011 году пионером интернет-голосования на Ближнем Востоке стали Объединенные Арабские Эмираты. На сегодняшний день только в этих двух странах интернет-голосование используется на общенациональных выборах как основной способ реализации активного избирательного права.

Эксперименты по внедрению электронных технологий голосования весьма дорогие, поэтому далеко не все страны располагают ресурсами для их проведения. Однако ограниченность распространения электронного голосования по миру связана не только с дефицитом ресурсов. Например, в Африке к проблеме бедности добавляются сложные климатические условия и отсутствие инфраструктуры. В Европе переход на электронное голосование сдерживается неудачными примерами Ирландии, Германии и Голландии. На выборах в этих странах применялись электронные машины голландской компании Nedap. Эксперты пришли к выводу, что оборудование не обеспечивало тайну голосования и допускало фальсификацию результатов выборов.

Основным способом формирования выборных органов власти электронное голосование стало в 12 странах. В остальном мире власти действуют осторожно и ограничиваются экспериментами. Далее подробнее рассмотрим опыт электронного голосования на парламентских выборах в Кыргызской Республике. Этот прецедент интересен с позиций рисков и преимуществ, которые дает такая форма голосования, и возможностей использования зарубежного опыта в России.

Находки Киргизии

Последний удачный пример использования оптических машин сканирования бюллетеней – это парламентские выборы в Кыргызской Республике, состоявшиеся 4 октября 2015 года. После тестирования машин для голосования на местных выборах они были применены на общенациональных парламентских выборах. Реализацию активного избирательного права обеспечивали 3695 электронных машин. В реестр избирателей Кыргызстана было внесено 2 761 297 граждан страны.

На парламентских выборах в Кыргызстане были внедрены биометрические технологии идентификации избирателей. Для участия в выборах гражданам нужно было пройти дактилоскопию и фотографирование. Только в этом случае гражданин регистрировался в реестре избирателей. Таким образом, проголосовать можно было только при наличии биометрических сведений об избирателе.

Явка на парламентских выборах составила 59 процентов. Заградительный барьер в 7 процентов преодолели 6 политических партий. Благодаря использованию электронных машин и прозрачной процедуре проверки работы оборудования избиратели, кандидаты, наблюдатели и эксперты признали результаты выборов легитимными и не вызывающими сомнения.

Тенденции и тренды

В современных политических системах электронные технологии приобретают всё большее значение в коммуникациях по поводу власти. Электронное голосование как форма реализации избирательных и референдумных прав граждан является новым феноменом политической жизни общества и может оказывать как легитимирующее, так и делегитимирующее влияние на выборы. Для того, чтобы обеспечить легитимность выборов, необходимо выработать набор требований, которым должно соответствовать электронное голосование.

Обобщение опыта внедрения электронного голосования в 12 странах мира позволяет отметить ряд важных тенденций, продиктованных соображениями практической целесообразности и необходимостью соблюдения основных принципов избирательного права.

Во-первых, большинство стран, перешедших к использованию электронных систем голосования, сделали это не из-за абстрактного желания внедрять достижения технического прогресса, а из-за насущных проблем выборной практики, которые требовали эффективных решений. Например, импульсом к внедрению электронного голосования в Индии стали скандалы с крупными фальсификациями и проблема неграмотных избирателей. В Бразилии в 1990-е годы и в Индии в 2000-е годы благодаря использованию электронного голосования были решены проблемы абсентеизма и недоверия к избирательной системе.

Эксперименты с электронными системами голосования всегда очень дорогие, но они необходимы для тестирования способов голосования, оценки рисков и преимуществ в уникальных условиях конкретного государства. Например, эксперимент с электронным голосованием в четырех областях Италии в 2006 году стоил 34 миллиона евро, на Филиппинах пилотный проект обошелся в 150 миллионов долларов, в Ирландии тестирование электронных машин обошлось в 54 миллиона евро.

Очевидно, что доверие к институту выборов важнее миллионных расходов на эксперименты, поскольку от результатов голосования зависит будущее общества и государства. Эксперименты помогают организаторам выборов понять, какие проблемы может решить электронное голосование и какие риски оно несет.

Во-вторых, электронное голосование должно обеспечивать основные принципы избирательного права: свобода выбора и тайна голосования; всеобщее и равное избирательное право. Если власти страны решились использовать новые технологии на выборах, то необходимо неукоснительно следить за соблюдением прав избирателя, стремиться к тому, чтобы электронное голосование усиливало защиту тайны и свободы выбора.

На сегодняшний день единственным международным правовым актом, который определяет стандарты электронного голосования, выступает Рекомендация Комитета министров Совета Европы по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования. В этом документе описаны требования к условиям проведения электронных выборов.

Составители Рекомендации опираются на практику электронного голосования в странах Европы и на важнейшие международно-правовые документы в области избирательного права, такие как Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года, Протокол № 1 к ней 1952 года, документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ 1990 года.

По мнению составителей Рекомендации, для соблюдения основных принципов избирательного права необходимо выполнить ряд условий. В частности, электронная машина для голосования или интернет-сервис должны быть простыми в использовании и доступными для лиц с ограниченными возможностями; каждый электронный голос должен быть посчитан только один раз; при голосовании необходимо исключить любое влияние на принятие избирателем решения; электронная система голосования не должна иметь возможности узнать, как проголосовал избиратель.

Несомненной проблемой в области международного права является отсутствие стандартов проведения электронного голосования. Рекомендации Совета Европы до сих пор остаются единственным подобным документом. Для выработки единых требований к электронному голосованию необходима совместная работа экспертов из разных стран мира. На площадке ООН могут работать эксперты из таких международных организаций, как Ассоциация организаторов выборов стран Европы, Экспертный центр по электронному голосованию и участию в выборах, Международный фонд избирательных систем, Избирательный институт Южной Африки, БДИПЧ, а также российские РОИИП и РЦОИТ при ЦИК России.

Выработка международных стандартов электронного голосования создаст правовую базу и будет способствовать распространению современной избирательной практики по всему миру.

В‑третьих, общество очень настороженно относится к любым новеллам в политической сфере, поэтому успех электронного голосования будет зависеть от доверия избирателей, а заручиться доверием можно только при использовании прозрачного механизма голосования и верификации результатов выборов. Во всех странах, где электронное голосование сегодня применяется на общенациональных выборах, длительное время проводились эксперименты и разъяснительная работа с населением. Например, в Бразилии от первого эксперимента до законодательного закрепления электронных выборов прошло 7 лет, а в Индии – 21 год. За это время большая часть населения привыкла к новым технологиям голосования и приняла их.

При внедрении электронной системы голосования у граждан во всех странах мира возникали закономерные вопросы. Как проверить корректность работы электронной машины? Если бюллетени можно пересчитать вручную и развеять сомнения, то как удостовериться, что электронная машина не ошиблась при подсчете голосов?

Эта проблема решалась везде по-разному. На выборах в Бельгии в качестве бюллетеня используется магнитная карта: чтобы проголосовать, ее нужно вставить в электронную машину и сделать выбор, после чего машина запишет результаты голосования на магнитный носитель.

В Индии результаты выборов можно проверить, распечатав голосование избирателей в хронологическом порядке на бумаге. В Бразилии для проверки корректности работы электронных машин используются другие машины или программное обеспечение. В Кыргызстане первоначальный подсчет голосов избирателей выполнялся машинами, а затем бюллетени считали члены избирательных комиссий.

Результаты выборов будут нелегитимными, если не удастся обеспечить понятный механизм верификации. Мировой опыт электронного голосования требует, чтобы процедуру проверки результатов выборов мог выполнить человек, не обладающий юридическими и техническими знаниями. Только в случае выполнения этого требования можно ожидать от общества доверия к электронному голосованию.

В‑четвертых, для организации выборов должны использоваться оборудование и интернет-сервис, соответствующие единому стандарту.

Ларчик для России

Наша страна отличается многообразием социальных, географических и экономических условий, а также устойчивыми традициями «бумажного голосования», поэтому радикальная смена способа голосования и отказ от использования бумажных бюллетеней вряд ли встретят консолидированную поддержку общества. Очевидно, что переход на электронное голосование положительно воспримет молодежь и люди среднего возраста, проживающие в крупных городах.

Одним из путей решения проблемы может быть сочетание традиционного и электронного способов голосования, чтобы у избирателей оставалась возможность выбора. Гибридная форма голосования предусматривает сохранение традиционного бумажного бюллетеня наряду с использованием электронных машин «прямой записи». Если участки для голосования оборудуют двумя типами электронных машин – КОИБ и КЭГ, в соотношении 50 на 50, то будет обеспечено и бумажное, и электронное голосование.

Гораздо более перспективной формой электронного голосования на избирательных участках выглядит голосование при помощи машин прямой записи результатов голосования. России стоит обратить внимание на опыт Индии и Бразилии, где такие машины успешно применяются более 10 лет. Для общероссийских масштабов электронного голосования нужно значительно снизить стоимость оборудования. Это возможно только при организации открытого конкурса, участники которого представят свои варианты машин для электронного голосования.

Интернет-голосование не свободно от рисков и требует длительных экспериментов. Дистанционное голосование наиболее целесообразно проводить среди трех категорий избирателей: жителей труднодоступных населенных пунктов, граждан с ограниченными возможностями и россиян, находящихся за рубежом. Дистанционное голосование позволит повысить электоральную активность и снизить расходы на проведение выборов. В настоящее время компания «Ростелеком» реализует программу устранения цифрового неравенства, в рамках которой к 2018 году более 13,5 тысяч населенных пунктов с численностью населения от 250 до 500 человек будут обеспечены широкополосным доступом в интернет. Таким образом, будет построена телекоммуникационная инфраструктура, необходимая для развития электронного правительства и голосования через интернет.

Если интернет-голосование будет проводиться в масштабах всей страны, то эффект от него выразится в значительном росте электоральной активности жителей городов, и особенно молодежи, экономии средств на проведении выборов и снижении нагрузки на членов избирательных комиссий в день выборов.

Для идентификации избирателя при голосовании через интернет может быть использована универсальная электронная карта с электронной подписью ее владельца. Чтобы проголосовать, нужно зайти на сайт, созданный для интернет-голосования. После идентификации избирателю откроется доступ к электронному бюллетеню. Все этапы голосования должны подвергаться верификации, а сам процесс голосования должен напоминать совершение транзакции в онлайн-банке. Можно с уверенностью сказать, что практически все читатели данной статьи несколько раз в месяц пользуются онлайн-банком. У нас сформировалась привычка и доверие к электронным платежам, так почему же схожую процедуру нельзя применить для реализации активного избирательного права?

Эксперты сломали немало «полемических копий», обсуждая вопросы надежности и безопасности электронного голосования, поэтому остановимся только на принципиально важных условиях.

Во-первых, электронные выборы в России должны проводиться с использованием единой платформы машин для голосования и единого интернет-сервиса. Это обеспечит равенство условий и целостность правового поля.

Во-вторых, в современной напряженной геополитической обстановке изготовителем машин для голосования и интернет-сервисов может быть только российская компания. Корректность работы оборудования для голосования должна сертифицироваться независимым контролирующим органом, в состав которого, помимо технических специалистов и экспертов, должны входить представители общественности, политических сил и СМИ.

В‑третьих, конкурирующие политические силы должны иметь доступ к наблюдению за работой системы подсчета голосов, наряду с организаторами выборов. Только так можно обеспечить прозрачность процедуры.

Значение и объем использования электронного голосования будет расти по всему миру, и тут Россия не исключение. Новые технологии обеспечивают автоматизацию и высокую скорость подсчета результатов голосования, а также увеличивают явку избирателей.

Потенциал для развития электронных систем голосования в России огромен. По состоянию на ноябрь 2016 года проголосовать при помощи электронных машин можно лишь на одном проценте избирательных участков. Опираясь на мировой опыт использования электронного голосования, организаторы выборов в России могут избежать многих проблем, которые стали непреодолимыми барьерами на пути внедрения современных способов голосования в других странах. Прежде всего, подразумеваются проблемы, связанные с недоверием к системе подсчета голосов, которая напоминает «ящик Пандоры», а также проблемы с обеспечением верификации результатов выборов и независимой проверки оборудования для голосования.

Любая политическая система современности, в том числе российская, не может сохранять баланс интересов в обществе, если не использует для коммуникации и выработки управленческих решений инструменты цифрового века. Электронное голосование являет собой блестящий пример сочетания передовых достижений науки и техники и современных представлений о развитии гражданского общества и электронном правительстве. При строгом соблюдении процедур электронное голосование выступает мощным источником легитимности выборов.

Для всестороннего изучения этого феномена нам нужно не только узкопрофессиональное, а широкое общественное обсуждение. Не вызывает сомнений, что будущее российских выборов связано с электронным голосованием, остается лишь ответить на вопрос, каким оно будет: близким или далеким?

Фото с сайта www. fm.cnbc.com